【綜援】殘疾人士無法獨立申領　豁免計算入息造成多勞少得

香港作為一個已發展的富裕城市，對於無法自給自足的人，尤其是長者及殘疾人士，政府有責任提供社會保障的安全網，讓最弱勢的一群能夠維持最基本及有尊嚴的生活，綜援當初設立的宗旨亦是如此。本港現時的綜援制度是一種審查式社會援助，政府直接給予受助者金錢援助，以改善他們物質匱乏情況。社會福利署於1996年以「基本需要」及「住戶開支統計調查」來釐定綜援的標準金額，其後每年根據過去一年的社會保障援助物價指數來調整金額，以確保綜援維持相同購買力。「基本需要」設定了維持受助人基本生活需求的一籃子商品及服務，當年所訂標準與二十多年後的今天的社會環境已脫節。而且，在現行機制下，綜援標準金額並非以預測通脹率來調整，也追不上當前的通脹，根本跟不上現實中的生活開支變動。

現年50歲的邱先生一家四口住在一個公屋單位內，大女兒正就讀大專二年級，細女讀小五。他們的住所收拾得乾淨整潔，放置兩部輪椅後，空間不算過分狹小，但也難讓輪椅自由移動。邱先生約三年前開始需依靠輪椅代步，記者到訪時，他開朗地迎上來。他說，起初兩年很難接受要靠着輪椅生活，「病是一種無奈，我們不求富裕生活，但最低限度希望政府尊重我們，我們以前也有為香港付出。」

邱先生10多歲起從事飲食業，他笑言自己見盡不同階層的人，健談的個性就是這麼得來的。20多歲時，他的健康出現異常，最後確診患上肌肉營養不良症，身體狀況將會愈來愈差，當時他堅持繼續工作，也不想坐輪椅過活。此病是遺傳性肌肉萎縮症之一，患者身體退化後會慢慢四肢無力，可能有抽搐、顫抖和萎縮等現象，嚴重者會出現吞嚥困難，咳嗽和呼吸功能衰退，影響進食和說話能力。

社署給我多少就用多少，需要交電費、上網費的那個月，就一定要省着用。

因為健康惡化，邱先生最終失去工作能力，需要領取綜援生活。對於政府，他抱着一種既感恩又不敢奢求的心態，而對家人，特別是下一代卻又常覺虧欠。大女兒年多前滿18歲，綜援金額扣減了一份，令家中開支更為拮据。邱先生去年加入了自強協會，認識了不少要坐輪椅的朋友。在旁的自強協會中心主任吳恩兒問他少了女兒的那份綜援金額有沒有2,000元，他說︰「我永遠不會去計算這些，社署給我多少就用多少，需要交電煤、上網費的那個月，就一定要省着用。」他透露，每兩個月交一次的電煤、上網費用約需3,000元。

基本生活標準常變　綜援金額應定期調整

目前，邱先生一家四口每月的綜援金額不到一萬元，真的足夠嗎？政府每年按住戶入息中位數一半釐定「貧窮線」，最新數字顯示，四人家庭月入低於19,900元即屬貧窮。2017年本港貧窮率為20.1%，計入綜援等恒常現金項目後，貧窮率仍達14.7%，領取綜援的貧窮人口在政策介入後仍有約15.6萬人。從數字來看，政府宣稱綜援作為社會安全網的「扶貧成效極為顯著」，難以使人信服。更何況貧窮不單指金錢缺乏，亦包含市民生活質素是否達到社會普遍的標準等，而現時的綜援制度甚至無法保障最基本的生活需要。

長期關注貧窮問題的立法會議員張超雄解釋，何謂「基本需要」，不同社會會因應經濟、社會發展等有不同的看法，故相關定義需要按時間調整。香港社會服務聯會（社聯）2005年發表的《香港基本生活需要研究》提到，社會應該以「共識及參與」及「基本但可參與常規社會生活」兩個原則釐定基本生活需要。研究由時任香港中文大學社會工作學系助理教授黃洪負責執行，提倡有關標準預算中的貨品及服務名單，須由專家、公眾及受助人參與決定，盡力尋求社會共識，也應參考1996年社署的模式，根據不同生命歷程、健康條件及就業情況，訂立不同的每月基本需要預算。

社聯政策研究及倡議總主任黃和平說，根據他們的經驗是可以透過科學方法取得社會共識的，問題在於政府是否願意做這類研究及根據結果釐定綜援金額。「當時我們請了很多專家、基層來討論，起初他們對什麼是『基本生活』的看法有很大差異，同一種食物，營養師可能主要看營養，母親會看做飯是否方便，小孩可能會想跟同學是否有共同話題。但有一個平台讓大家討論後，最後是可以有共識的。」

黃和平指出，社聯後來於2012年進行了較大型的《香港匱乏及社會排斥研究》，定出37項生活條件清單，然後以問卷調查市民是否認同這些項目是生活的必須條件。研究顯示，有35項生活條件獲逾半受者認同為生活所必需，其中24項的認同比率更達八成以上。黃和平認為，這說明社會對於何為基本生活條件有大致共識。「我們當然很想政府做這類研究，但政府也挺斬釘截鐵說不會做，在政治上仍未能突破。」

張超雄也贊成這些研究的建議和原則，但同時理解現實上不容易推行，故認為每隔五年做一次檢討，再按結果調整綜援金額較可取。他解釋，上述做法需要定期做研究，了解市民對於基本生活條件的觀感是什麼，但很多國家也會用相對沒那麼研究主導的方法來調整福利現金水平。「（基本生活需要研究）是比較理想的做法，在理念上會貼近需要，真正從窮人的生活需要出發。但往往在決定這些現金援助水平時，政府就不是單從這角度考慮，還有社會人士對窮人的態度、政治氣候是傾向左還是右、經濟思維、國家當時的經濟環境是樂觀還是悲觀等因素。」

社署曾於1999年及2003年大幅削減了綜援的標準金額及特別需要津貼，健全人士領取特別需要津貼的資格也被取消，但當時的檢討沒有公眾參與。

張超雄補充，二十多年來，手機對市民生活的重要性大大提升，但領取綜援的健全人士卻沒有電話費津貼；兒童學習需求也有很大改變，課外活動、體藝及其他學習開支均重了很多，但綜援未能隨之調整；此外，現時的綜援制度並未把有特殊教育需要的學生界定為殘疾，他們的治療及學習費用較高，但輪候公營服務卻需很長時間，可能因而學生錯失最佳治療時間，家長也受困擾。

綜援金額根本不足應付基本開支，唯有削減小孩的興趣班。

綜援並非僅助餬口　須保障平等發展權利

回到邱先生的例子，由於他的病沒有治療方法，醫療開支暫時不多，即使需要求醫，綜援受助人也可獲豁免公立醫院的收費。然而，他的日常生活開支不菲。「在我的角度是不會強求什麼，最主要是小朋友。之前因為不夠錢，細女的興趣班少了，也沒錢補習。本來她有需要全科補習，但要2,000多元一個月，最後也沒有讓她繼續補習了。」

「沒法子，我身體有事，細女仍那麼小，另一半又要照顧我們無法外出工作。綜援金額根本不足應付基本開支，唯有削減小孩的興趣班。因為我們這代人讀書不夠好，對小孩的影響真的很大，覺得有點虧欠他們。自己沒能力幫助孩子的學業，只可以尋求外援，那就離不開錢。」邱先生無奈地說。

香港教育大學亞洲及政策研究學系社會政策講座教授周基利認為，綜援作為社會保障安全網，扶貧只是作用之一。提供最低生活需要固然重要，但對於不同的受眾應設立不同的目標，同時需要不時檢討，例如小朋友是否有同等的教育機會、兒童會否因為負擔不起興趣及補習班而影響平等發展權利等，均是釐定綜援水平時要考慮的因素。可是，政府卻沒有訂立過任何這類指標，更沒有審視過受助者領取綜援後的生活質素有否提升。

失去工作能力的邱先生，日常生活最大的風險是跌倒，他無力自行爬起來，需要太太照顧，特別是協助洗澡，防止滑倒。他試過在洗手間、客廳，甚至街外跌倒，由於家中空間未足以讓輪椅自由活動，他特地設計了一張較矮的、可以360度移動的四輪椅子，方便在家中生活，減少依賴家人，這個設計連職業治療師也說很厲害。

病的其實只有我自己，為何政府要牽涉整個家庭？

邱先生坦言，經濟拮据會影響夫妻關係，自愧無法給太太基本的安全感。他抱怨說：「病的其實只有我自己，為何政府要牽涉整個家庭？」現時綜援申領者若與家人同住，須以家庭為單位提出申請，殘疾人士與長者也不例外，在這種家庭捆綁申領制度下，邱太太的收入也要計算在內。這項限制令不少有經濟需要但與家人同住的殘疾人士無法獨立申領綜援，也變相不鼓勵家人與殘疾人士同住，張超雄直指這是「拆散家庭的政策」。對政府來說，照顧開支亦會上升。

捆綁申領制乏彈性　受助家庭勞力遭束縛

為了鼓勵受助者就業或繼續工作，綜援設有豁免計算入息的安排，申請者每月收入的首800元可全數豁免，此後的3,400元豁免半數，超過4,200元後的收入則要在綜援金額中作相應扣減，即申請者可獲最高豁免額為2,500元。然而，這一計算機制屢被批評造成「多勞少得」，而且豁免額過低，若計及外出工作的交通及用餐費用，申請者收入增加有限但卻耗費不少時間與開支，難以鼓勵就業。即使本港已於2011年起實施最低工資，但綜援豁免計算入息的安排自2007年後未作任何調整。以現時時薪34.5元的最低工資計算，每月每天工作4小時已超出4,200元，變相減低受助人的工作意欲。

吳恩兒分析，邱先生本人無法工作，但太太健全又年輕，也有照顧殘疾人士經驗，在市場有議價能力，可能找到收入可觀的工作。「問題是，現時配偶是被捆綁的，可能有些人賺錢比較多，照顧另一半、交租也不是問題，但當買一部電動輪椅動不動要數萬元，還要維修，加上醫療開支、復康用品等便負擔不了。領綜援的話，這些開支就全免，那樣只好索性不工作，起碼有個安全網。」

「邱先生不是不想工作，而是疾病令他沒有工作能力，如果他可以獨立領一份綜援，而太太可以自力更生，這樣既可以幫到家庭，政府又可以減少綜援開支，對社會是雙贏的。為何政府逼他們只能揀全家領取或是放棄綜援？」吳恩兒詰問。

我們不想令政府那麼大負擔，但政府也要想出雙贏的方法，我現時毋須24小時受照顧，若我老婆可以做兼職，不用扣減綜援金額，即使每日只做四小時也能明顯減輕我們的經濟壓力。

他感恩大女兒升讀大專後可以自理生活費用，但同時憂慮她畢業後家庭要面對的離合兩難。「如果大女繼續跟我住，到時她工作賺到一萬元，便要扣除大部分的家庭綜援金；如果月入1.5萬元，家庭甚至失去領綜援資格，她便要承擔整個家庭的沉重開支。那變相是逼大女或我搬出去住。」邱先生也不想女兒受「綜援」標籤影響學習或前途。他知道大女兒很用心學習，希望憑知識改變命運，已計劃日後再報讀大學文憑課程。然而，剛投入職場的年輕人工作未必穩定，要他們即時負擔起全家的生活重擔又是否合理？

上文節錄自第149期《香港01》周報（2019年2月11日）《安全網弊端多　廿年未檢討　綜援難當社保最後防線》。

相關文章：【綜援】數據反映切實需求　張超雄：養懶人只是想像出來而非真實

瀏覽更多周報文章︰【01周報專頁】《香港01》周報於各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報，閱讀更多深度報道。

更多《香港01》周報有本港福利政策的報道：【解構羅致光】曾為民主黨大腦　現成不知民間疾苦局長【解構羅致光】以數據定勞福政策成效　然民間疾苦豈止一堆數字？【左右迷思 ‧ 1】從羅致光「忽視基層」　看泛民精英的理念缺失【外判清潔工】以價低者得招標　承辦商為掙錢犧牲工人薪酬福利由搖籃到墳墓　瑞典福利何以哉？

【周五心意運動】您捐一封$50利是，已可為基層送上溫飽，01心意呼籲您支持【食德好】，每$50可為12個家庭提供一餐回收蔬果及食物！