烏克蘭的中立化：瑞典、奧地利模式可行嗎？

3月16日，烏克蘭戰事的兩條戰線逐漸明顯化。一方面，俄軍攻勢未減，更疑擊中南部港口城市馬里烏波爾（Mariupol）有上千人用作避難所的劇院；俄羅斯總統普京（Vladimir Putin）則再次發表演話，將西方比喻成納粹德國，聲言俄國不會退讓；而烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）亦對美國國會兩院發表講話，再次呼籲拜登實施禁飛區，提供更高級的軍備支援，並完全中斷對俄貿易。

另一方面，澤連斯基卻指俄國的談判立場「聽起來更加實際」；俄羅斯外長拉夫羅夫（Sergei Lavrov）稱雙方妥協已有「非常具體的文句」、「各方已接近共識」；作為俄方談判代表的總統顧問梅金斯基（Vladimir Medinsky）和克里姆林宮的總統新聞秘書佩斯科夫（Dimitry Peskov）皆提出奧地利或瑞典的例子是烏克蘭中立地位可能參考的模式；烏克蘭的談判代表波多利亞克（Mykhailo Podolyak）則稱任何協議也要包括俄軍撤出2月24日開戰以來佔領的烏克蘭領土，而且烏克蘭的安全要得到西方的保證。

一條戰線在於烏克蘭戰區和西方對俄制裁；另一條戰線則在談判桌上。

這場至今已持續三個星期的戰爭，如果演變成曠日持久的作戰，對雙方也沒有好處。烏克蘭人的傷亡和流離失所當然不在話下。而俄軍進展也不如預期順利，至今仍未能瓦解烏克蘭的空防，而除了位處黑海出口的赫爾松（Kherson）外，也遲遲未能在連續炮轟下逼降烏克蘭的大城市。即便普京原意只是以戰逼談，這種緩慢的攻勢卻大振了烏克蘭的反抗士氣，戰爭再延續下去，甚至最終會逼使俄軍不得不演變成遊擊戰中的佔領軍，這對已被西方高壓制裁的俄羅斯來說，也是雪上加霜——更遑論這次承認烏東頓巴斯獨立，以及進軍烏克蘭，在俄國國內也不復見2014年收復克里米亞時的民心所向。

因此，停戰是雙方的利益所在。如何停戰卻是一個難題。

「不加入北約」是最簡單的條件

《金融時報》報道，談判桌上已有一份15點草稿。當中要求烏克蘭宣布中立地位，不再尋求加入諸如北約等軍事同盟，也不容許外國在烏駐軍，並接受其軍隊規模上的限制。對此，烏國談判代表波多利亞克稱這只是俄方要求，指瑞典或奧地利模式與烏克蘭現況不同，「烏克蘭與俄羅斯聯邦正處於戰爭狀態」，因此「（中立模式）只能是適用於烏克蘭的，而且必要包含法律上被確認的安全保證。」

波多利亞克認為，這些安全保證必須來自簽約國在未來衝突爆發期間「站在烏克蘭一方的主動參與」，而且須有今天烏克蘭求而不得的「禁飛區」的保證。

事實上，如果莫斯科能夠接受烏克蘭以「瑞典模式」或「奧地利模式」解決紛爭的話，這已算是俄方的一種妥協。回想去年12月俄方陳兵烏國邊境時對北約提出的要求，當中除了要求烏克蘭不能加入北約之餘，還要將北約駐軍的場域局限於1997年或之前已加入北約的國家，並單方面禁止北約在包括烏克蘭在內的東歐國家進行軍事活動。相較之下，如果單是烏克蘭不加入北約、不容許外國駐軍即能調停戰事，這無疑只滿足了普京原初要求的一小部份。（當然普京會否再有後續行動則不得而知。）

從現況來看，烏克蘭本來就沒有加入北約的可能。雖然北約2008年在時任美國總統小布殊（George W. Bush）的壓力下，聲言烏克蘭最終會加入北約，但北約內的歐洲大國都一直阻止烏克蘭加入，卻礙於北約立約之初的「門戶開放」政策，以及2008年的宣言，因而不得明言禁止烏克蘭加入。

但2月中在俄國進軍之前，德國總理朔爾茨（Olaf Scholz）訪問莫斯科會面普京之後，就把這個問題說得很清楚：「事實是所有涉事者都知道烏克蘭的北約成員身份不在議程之上……我們不能因為一個不在議程上的問題而有一個潛在軍事衝突。」隨後朔爾茨更以「荒謬」一詞去形容這個情況。這可算是北約主要國家領袖拒絕烏克蘭加入的最明確表態。不過一向言論謹慎、有「人肉錄音機」之類的稱呼的朔爾茨，也只敢低調地向德國記者說出此番話，再透過其他媒體傳播開去。

自2019年修憲以來，烏克蘭的確把成為北約成員國作為外交目標寫進了憲法之中。所謂的「瑞典模式」或「奧地利模式」大概就是要烏克蘭將此條文刪除。

至於不容許外國駐軍方面，烏克蘭現有憲法的第十七條早已訂明烏克蘭領土上不容許外國軍事基地的存在。即使烏克蘭當局未必有遵守此法的意願，但至少在法律上，莫斯科的要求其實是烏克蘭一早已經滿足的條件，因此烏克蘭其實不必額外付出即可達成。

而來自俄方的「瑞典模式」或「奧地利模式」的提法，本身也帶着讓烏克蘭當局有下台階的精神。

「今日奧地利，明日烏克蘭」？

瑞典雖然在二戰和冷戰期間也保持形式上的中立，但1995年已加入帶有發展成軍事同盟潛力的歐盟，也是1999年歐盟共同安全與防務政策（CSDP）的創始成員國，此後也一直有參與在馬里、阿富汗、伊拉克等地的北約任務，是北約夥伴國之一，也有與美國、法國、芬蘭等國家進行防務合作，近年也積極從美國輸入軍備。

至於奧地利，該國在1955年以中立地位作為條件，取得獨立，結束二戰之後由英美法俄四國分區佔領的局面。在冷戰期間，奧地利基本上是以華沙公約國與西方陣營之間的緩衝國身份存在。跟瑞典一樣，奧地利在1995年加入歐盟，雖非北約成員，卻屬北約夥伴國。如今，奧地利周邊除了瑞士和列支敦士登（Liechtenstein）之外也是北約成員國。與較注重國防的瑞典不同，奧地利軍費開支極低，其國防的存在價值幾乎只在「人有我有」的層次，畢竟在歐盟共同防衛的條款和被北約包圍的前提之下，奧地利的安全早就有了這些同盟的實然保證。

如果「瑞典模式」和「奧地利模式」應用在烏克蘭是俄方可以接受的條件的話，這意味着俄國不反對烏克蘭成為歐盟一員（俄方亦曾確認此點），且長遠而言，如果區內地緣政治有變，烏克蘭也能１保留着進一步在防務上親近西方的可能。

根據日前親身到基輔與澤連斯基見面的斯洛文尼亞總理揚沙（Janez Janša）的說法，他認為澤連斯基在保證能加入歐盟和額外安全保障的兩個前提之下，將願意讓步放棄加入北約。這某程度上也代表了澤連斯基願意接受俄國給他的下台階。

雖然此刻烏克蘭反俄情緒倍增，但「今日瑞典／奧地利，明日烏克蘭」相信是烏克蘭人都樂意接受的願景，加上演藝界紅人出身的澤連斯基的公關手腕和宣傳功力，要說服烏克蘭人接受修憲換取和平也並非決不可為之事。

因此，取得和平的真正困難，並不在於烏克蘭的中立地位本身，而是在於達至此中立地位的過程和條件，當中有兩個層面尤其重要：一是俄國除中立地位之外的其他要求，二是如何保障烏克蘭的「瑞典模式」或「奧地利模式」能得到維持。

中立地位以外的五大條件

根據烏克蘭媒體的消息，俄方的要求至少尚有另外五點：

（一）賦予俄語為烏克蘭第二官方語言地位，取消所有針對俄語的限制；

（二）承認俄羅斯對克里米亞的主權；

（三）承認頓巴斯全區的「頓涅茨克人民共和國」（Donetsk People's Republic）和「盧甘斯克人民共和國」（Luhansk People's Republic）的獨立；

（四）烏克蘭去納粹化和禁止極端民族主義、納粹和新納粹黨派和社會組織的活動，廢除現有的美化納粹和新納粹的法律；

（五）烏克蘭的非軍事化，完全放棄進攻性武器。

首先，烏克蘭人向來普遍通用俄、烏兩語，澤連斯基本人也是以俄語為母語，只是克里米亞事件之後，使烏克蘭語的使用變成了民族主義的象徵，例如基輔的發音到底是「Kyiv」（烏語）還是「Kiev」（俄語）就成為了人們身份認同的表達——例如烏克蘭的外交部就有「KyivNotKiev」的宣傳行動。而近年烏克蘭政府的確落實了不少在媒體上和教育機構層面對俄語使用的管制，但在語言使用的價值化已成潮流的背景之下，承認俄語地位其實已經難以改變人們自發使用烏語的趨勢，因此（一）基本不成問題。

然而，承認克里米亞屬俄、承認頓巴斯兩個「共和國」獨立卻是個大難關。雖然在本年初，澤連斯基為重啟對俄談判，收回了有關重新整合克里米亞和頓巴斯的立法草案，但要承認兩者的主權事實，卻有重大的民意阻礙，而且頓巴斯地區在俄國進軍之前有大部份也屬於烏克蘭實控區，烏方談判代表波多利亞克早就表明俄軍要撤出2月24日後佔領的地域。

要順利解決這些爭議，烏克蘭和俄羅斯都無可避免要接受一種「主權待定」的前提，再由雙方可信賴的國際機構以類似住民自決的方式去決定這些地方主權誰屬。不過，無論是澤連斯基，還是普京，若然作出此等決定，都要付出重大的政治代價。因此，（二）和（三）也將是未來談判的最大政治關卡。

至於第四點的反納粹，烏克蘭大可參照德國的反納粹法律來推行。雖然亞速營等極右組織在國際上得到不少關注，但從2019年國會選舉，極右政黨只得稍多於2%的得票可見，烏克蘭當局確實有政治空間去清掃極右，特別是其在軍中的力量。而且，作為援烏主力的美國，其國會長年有議員反對美國援烏同時資助了極右組織，走德國式的反納粹路線，更將有助烏克蘭維繫與資助國的關係。

（五）則是一個頗具技術性的爭議點。一項武器到底是進攻性還是防守性，很多時候是一個觀點與角度的問題，有極大的可討論空間，要如何預先為此設限，將是一個大難題。

有關烏克蘭去軍事化的這一點，就與如何維持烏克蘭採用瑞典或奧地利模式的中立地位有關。

中立國的安全保障

至少從烏克蘭的角度來看，其中立承諾就是要換來和平、安全和領土完整。1994年的《布達佩斯安全保證備忘錄》（Budapest Memorandum on Security Assurances），就是以烏克蘭放棄其從蘇聯繼承過來的核武（當時它是第三大核武國），以取換俄羅斯、美國、英國保障其安全。但此等保障的實現只由「即時的聯合國安理會行動」去確保。從2014年俄國收併克里米亞、頓巴斯地區長久的戰事，到今天的俄國進軍來看，烏克蘭當然會覺得此等保證遠遠不足。

因此，烏克蘭才會提出上文所述的第三方「主動參與」和「禁飛區」等安全保證，要求俄烏和約須有有力的第三方受法律約束，必要時必需以軍事力量保證烏克蘭的安全。這個第三方離不開歐洲和美國。這將使中立地位的安全保證變成某種程度的類北約承諾，因此俄國對此未必能夠接受。

退而求其次而言，歐盟本身也有共同防衛的條款，卻沒有共同的軍事執行機制，烏克蘭也許可以接受加入歐盟的保證作為其中立國地位的安全保障，如果他朝再遇俄國進軍，歐洲很可能會作出同今天一般，甚至更嚴厲的制裁。然而，此刻的歐盟，在法國總統馬克龍（Emmanuel Macron）的引領之下，正想走向軍事化的路途。到底歐盟是否願意放棄軍事自主而容許烏克蘭加入？到底俄國會否願意接受烏克蘭加入一個未來在軍事上愈來愈像北約的歐盟？這些都是難題所在。

說到底，無論是「瑞典模式」還是「奧地利模式」，對烏克蘭來說皆是可行的出路。難題不在於這些模式本身，而是在於實現這些模式的過程，以及其周邊的附帶條件，能否讓各方都接受。談判桌上的戰線，其實不比槍林彈雨中的戰場簡單。