德國大手改購F-35　歐洲數十載國防虛耗難解

3月14日，因俄羅斯進軍烏克蘭而瞬間大改國防政策的德國，宣布將購入35架美製F-35戰鬥機以及15架歐製颱風戰鬥機（Eurofighter Typhoon），正式加入F-35計劃當中。由於目前德法之間已有預計在2040年後成為兩國空軍主軸的「未來空戰系統」（FCAS），人們擔心德國進入F-35周邊的生態圈會影響FCAS的進展，不過德方就表示FCAS將如期取代其颱風戰鬥機體系，聲言事前已與一直傾向歐洲軍事自主的法國溝通。

在俄羅斯進軍之後，德國總理朔爾茨（Olaf Scholz）早已宣布會額外花費1,000億歐元充實軍備，並在2024年開始兌現德國早在2014年就對時任美國總統奧巴馬（Barack Obama）再次許下的承諾，將每年軍事開支提升到經濟產值2%的水平。此舉在德國來說可算是一種時代巨變，將二戰之後「如何充實歐洲軍事力量又不使德國重新對歐洲構成軍事威脅」的思維所留下的顧忌一舉清除。

朔爾茨扭轉左翼社民黨（SPD）不增軍事開支的傳統主張之後，德國各界對於加入F-35計劃已多有討論。此前，默克爾政府曾否決購買F-35，被視為對北約和美國的不信任票，以及對法國力推的FCAS的支持。對於德國此次政策轉變，其空軍司令格哈兹（Ingo Gerhartz）就表明：「對於普京的進侵只有一個回應：北約的團結和可信的威懾。因此，F-35的抉擇之外別無他選。」

另一方面，隨着法國主導、作為歐盟軍事實力試點的西非馬里（Mali）反恐行動，到本年初最終以俄國介入、歐洲駐軍被迫撤走的方式收場，法國總統馬克龍（Emmanuel Macron）心中的歐洲自主，恐怕也弱化了不少。此刻，跨大西洋的軍事團結似乎是回來了。

以往，正如波蘭前外長西科爾斯基（Radoslaw Sikorski）「比起德國強權，我更懼怕德國不行動」的名言一般，德國在歐盟層面不出頭、不搞軍事的傾向，往往是歐盟建設和改革的一大阻礙。如今，俄國進軍烏克蘭的確驚醒了德國，至少在軍事開支上改變了德國的不作為，這無論如何對歐盟而言也是一個正面的改變。

可是，單單是德國大增軍費投入，甚至是北約在歐洲重新「腦復活」（相對於馬克龍2019年的「北約腦死亡」言論），歐洲國防的核心困難依然是連解決的開端也還未到。

歐盟國務的時代錯配

這個核心困難是一種國防政策的時代錯配：歐盟的國防政策依然是以國家為單位，仿佛比利時要擔心德國入侵一般，導致各國國防機能重疊、缺乏統一行動能力，且因為缺乏規模經濟的效應而造成大量資源的浪費。這可算是以屬於二戰結束前的邏輯去主導今天的國防政策。

根據歐盟的統計，歐盟國家的總國防開支接近2,000億歐元，比中國的官方數字還要高一些，更拋離俄國數倍之遙。然而，即便是歐盟中軍事實力最完備的法國，其在非洲薩赫勒（Sahel）地區的反恐作戰，也需要美國動作緊急法令作空中加油、情報、偵察等方面的支援。

同時，「各家自掃門前雪」式的國防政策，使歐盟各國的軍備配置高度多元、難以整合。一項2016年的智庫分析就指，很多歐洲國家的軍事開支有着國內產業政策和創造本土就業的考量，導致各國偏重將資金花費在沒有競爭力的本土企業上。該分析指，單單是當時的歐盟28國（包括脫歐前的英國），就有37種坦克、12種加油機、19種戰鬥機。2017年的一份慕尼黑安全會議報告亦指出，美國自己有大約30個主要武器系統，但除丹麥外的歐洲防務局（European Defence Agency）成員國則有178個。

正如新冠疫情突顯出歐盟亟需整體衛生政策一般（衛生政策理論上也屬於各國主權範圍），歐洲需要統一的國防政策其實是長久以來的共識，也深得民眾支持（2000年以來穩定有七成人支持），可是在沒有明確外在威脅、有美國領導北約保護的前提之下，這種共識一直以來也沒有被實現。

防務共同體的虛空

早在1950年的冷戰初期，法國、西德、意大利、荷蘭、比利時、盧森堡在美國的推動下，已曾提出過「歐洲防務共同體」（European Defence Community）的草案，有着共同預算、共同軍備、中央採購制度等等，並與北約建成緊密關係。此等倡議正是在對抗蘇聯的氛圍下出現，其一大主軸就是要解決「如何讓西德重新軍事化對抗蘇聯勢力，卻不對歐洲構成威脅」這個困難。然而，其後由於法國擔心自身主權受損，提案最終被法國國會否決。

到冷戰結束之後，蘇聯威脅已去，北約的存在價值成疑，歐盟兩國軍事強國——一邊是堅稱與美國有特殊盟友關係的英國，另一邊則是向來傾向與美國保持距離的法國——在1998年一度主張歐洲須建設「可信的軍事力量」以支持「自主行動」，希望最終能建成為數六萬的歐洲軍隊。

但數十年前曾看見歐洲軍事整合的必要的美國，在去除共產主義敵人之後，卻懼怕一個團結的歐洲會使美國失去其北約軍事主導地位。在英法為此發表聯合聲明的數天之後，時任美國國務卿奧爾布賴特（Madeleine Albright）就在北約的一場記者會上提出美國對歐盟國防整合的「三不政策」：不減弱北約、不歧視非歐盟國家、不複製既有軍事能力。至今，這三項考慮依然是反對任何歐洲獨立軍事設置的基本論點。

馬克龍上台之後，歐盟推出了所謂的「永久架構合作」（PESCO），法國也主導了容許非歐盟歐洲國家參與的「歐洲介入行動」（EI2），然而這些歐洲軍事整合計劃規模甚小、進度甚微，跟歐盟不少計劃一般，幾乎是虛有其名的公關訊號而已。

近年歐盟層面最成功的類軍事整合大概也就只得兩個。一是用以回應2015、2016年難民危機的外部邊界管理署（Frontex）擴展，預計到2027年其編制將從當時的數百人擴充至一萬人的規模；二是有數十億歐元撥款的「歐洲和平基金」（EPF），在去年建立，用以向外國輸出武器，如今則用於支援烏克蘭之上。

這些也可算是「容易摘取的水果」，一是應付手無寸鐵的移民或難民，二是花錢了事。

這次俄羅斯進軍烏克蘭，固然是驚醒了歐洲各國，也在歐美之間重新建立起「共同安全威脅」的認知。可是，如果歐洲的回應只是如德國般增加自身的國防開支，卻非重新整頓全歐的國防佈局的話，這可算是浪費了一個難得的政治時機。

3月11日，歐盟27國領袖聚首凡爾賽宮，發表了《凡爾賽宣言》，列舉出對俄的三點回應，其中首務就是「增強國防能力」，點明歐盟成員國之間的共同防衛條款。然而，當中卻沒有看到具體的合作項目，三項較為明顯的動作當中兩項也只責成歐盟委員會繼續研究相關提案，另一項則是增加歐洲和平基金的使用。這些也離不開巧立名目和花錢了事的把戲。

國防政策180度大變後的德國，仍將軍事未來押在美國力量之上，顯然是有一定道理的。