示威浪潮帶來「共識」　美國警隊改革成不可逆之勢

「黑人的命也是命」（Black Lives Matter）示威浪潮自上周稍見消減，不過，一度遍及全美數百個大小城市的騷動已將民眾視線聚焦到警隊執法的制度性問題上，「解散警隊」（Abolish the Police）、「取消警隊經費」（Defund the Police）等標語漸成主流訴求。

目前，非裔男子弗洛伊德（George Floyd）遭警員殺害之地明尼蘇達州明尼阿波利斯市（Minneapolis）的大多數市議員已表明支持解散警隊；國會民主黨人推出了《警務公義法案》（Justice in Policing Act）；國會共和黨人則責成其唯一非裔參議員斯科特（Tim Scott）起草改革警隊的法案。連自稱「法律與秩序總統」、否認警隊存在制度性歧視的特朗普也將推出全國武力執法準則。由此可見，美國警隊改革已成為不可逆之勢。

美國警隊主要由各地方當局管理，全美有近1.8萬個執法機構，各地政府都陸續推出不同的改革提案。例如洛杉磯市長加切蒂（Eric Garcetti）主張削減最多1.5億美元的警隊開支，並停止由警隊回應鄰居爭執、露宿者或學校紀律相關的案件；華盛頓特區市議會也以絕大比數通過緊急法案，禁止警方向和平示威者使用化學刺激物和橡膠子彈。

民意逆轉？各州急推改革

當中，紐約州州議會迅速通過了一系列歷年累積而來的警隊改革法案，由州長科莫（Andrew Cuomo）於上周五（6月12日）簽署落實。首先，紐約州將訂明「鎖喉或類似抑制手段」為C級重罪，最高可判囚十五年。其實自1993年起，紐約市警察局（NYPD）已禁止使用鎖喉，可是在2014年疑鎖喉致使非裔男子加納（Eric Garner）死亡的警員不僅沒有被刑事起訴，而且警方待至去年才正式將他免職。

其次，所有與警察相關的死亡案件將交由州檢察長獨立調查和起訴，以免下級的檢察官為了個人仕途、出於維持與警隊友好關係和起訴警方搜證困難等問題，而疏忽處理針對警員的刑事案件。同時，州議會也不顧警察工會的反對，取消警員紀律記錄須先得到本人書面同意才可以公開的規定，與其他政府人員看齊。

新法也規定警員在開槍後六小時內須匯報事件，並加強警員配戴隨身鏡頭的管制，同時也將出於種族歧視的虛假報案訂為刑事罪行。科莫更以州經費作威脅，簽署行政命令要求警察當局在來年4月前提交地方政府可接受的改革警隊執法計劃，而計劃必須有社區參與。

各州之所以如此迅速回應訴求，一方面當然是要平息示威民眾的怒火，另一方面也是對全國民意逆轉的回應。《華盛頓郵報》在當地時間6月2至7日進行的民調顯示，有69%受訪者認為弗洛伊德被跪頸殺死的事件突顯警隊處理美國黑人的更普遍問題，認為這是個別事件的只有29%。該報在2014年加納疑被紐約警員鎖喉致死時也做過同樣的民調，當時只有43%受訪者認為事件突顯警隊的普遍問題，認為是個別事件的則高達51%。六年之間可見美國民情逆轉。

此等民調結果並非「個別事件」。美國廣播公司（ABC）、美國有線新聞網（CNN）與皮尤研究中心（Pew Research Center）近日的相關民調也顯示，有60%至74%不等的大比數受訪者認為，事件突顯執法或司法體制對非裔美國人有不公待遇。此等比例相較數年前的同類調查，有可觀提升。

警隊的結構性問題

民情逆轉可算是遲來的醒覺。美國部份警員濫用武力並針對少數族裔的現象一直存在，例如被警員殺死的非裔人口比率就比白人高出近2.5倍。而且警隊似乎也不在乎部份警員的種族歧視嫌疑，例如明尼阿波利斯市警察工會主席卡羅爾（Bob Kroll）就曾因以「恐怖份子」稱呼當地一位穆斯林議員，並曾在外套上戴有「白人力量」字句而飽受批評，如今他還堅持維護殺死弗洛伊德的警員。

更進一步而言，美國的司法體系和警察制度一直使犯錯的警員更易逍遙法外。雖然美國警察紀律處分的資料極其散亂，可是根據俄亥俄州鮑林格林州立大學（Bowling Green State University）刑事司法教授史丁遜（Philip M. Stinson）統計得來的資料，自2005年至今，全美國只有110名非聯邦執法人員被控謀殺或誤殺，當中更只有42人罪名成立，可是全美每年被警察射殺的平民達約1,000名。

警察甚少被刑事檢控，主要原因在於依靠警方提供案件和證據且賴以升職的檢控官，通常會較願意保持與警方的良好關係。布朗大學社會學家范克勒夫（Nicole Gonzalez Van Cleve）就曾撰文指出，「警方為檢控官製造案件，而作為職業禮儀，檢控官也被期許會尊重警方的權威。」同時，檢控警員使用過分武力殺傷他人的舉證要求非常高-檢控官要證明涉事警員「蓄意」殺傷受害人，否則罪名將不成立。

除了刑事控訴之外，民眾當然也可循民事索償。然而，美國有所謂「有限豁免權」（Qualified Immunity）的法律原則，訂明若公職人員未有侵犯「明確公認」（clearly established）的法律或憲法權利的話，蒙受損失的民眾不能向涉事人員索償。此「明確公認」的標準訂得極高，曾有上訴法院判定「偷取執行搜查令得來的財物」並沒有侵犯明確公認的權利，因此不接納索償呈請。

雖然民眾仍然可以控告涉事的警察局，而在此等案件中，申訴人勝訴的機會似乎甚高 -一項集中統計紐約市警察局民事訴訟的民間數據顯示，申訴市民的勝訴率接近97%。可是最後負責賠償的也只是警察當局，涉事警員則絲毫無損。單是紐約市在2015至2018年間，就因警察的不當行為而付出超過1億美元的賠償。

同時，由於警察工會是罕有得到共和黨支持的行業工會，且民主黨向來也不敢向任何工會「開刀」，其勢力數十年來不斷增長，也在警員聘用合約中加入了極多有利成員免受紀律審查的條款。路透社在2017年翻查了美國各地共82份警員聘用合約，發現絕大多數要求當局在極短時間內（可短至六個月）將警員的紀律記錄刪除，使警長極難解僱有不當行為往迹的警員，也讓有犯錯往迹的警員能輕易在另一警區重投警隊。例如殺死弗洛伊德的紹文（Derek Chauvin）身上就有至少17項不當行為的投訴。

同時，也有近半聘用合約規定正接受內部調查的警員，在接受審問之前，可先行閱讀調查人員掌握的所有證據、證供，甚至調查相關的筆記。這無疑讓這些涉嫌有不當行為的警員可先行「編造故事」，讓自己更容易脫身。

聯邦修法　兩黨介入

針對這些警隊的結構性問題，國會民主黨人的《警務公義法案》提出了一系列回應。除了要求聯邦執法部門配戴隨身鏡頭、禁止他們以鎖喉制服他人外，此法案還對全美各地警隊提出了更嚴厲的司法和制度上的掣肘。首先，法案提出修改聯邦法律，將檢控警員濫用武力殺傷他人的舉證標準從「蓄意」降低至「知情或魯莽」，使檢察官更容易將被控警員繩之於法。

對於一直備受爭議的「有限豁免權」，法案將聯邦與各州執法人員排除在外，使得他們不能再引用「有限豁免權」來避免公眾的民事索償。不過，此提案早被白宮評為絕不可行，而且也未見於共和黨傳聞中的警隊改革方案中，因此通過機會不大。

鑑於美國警察制度分散、有關警員紀律的記錄不全，法案也提出建立全國性的執法人員不當行為資料庫，要求各州向司法部報告該州警方的使用武力記錄，方便各地或聯邦政府查找和懲治犯罪警員。同時，法案也以聯邦資助作為誘因，要求各地警隊接受更為嚴謹的使用武力守則，並推行對警員的反種族歧視訓練。根據美國新聞網站Axios引述消息人士報道，共和黨的改革主張也有類似的提案，不過，共和黨傾向不用硬性規定，而以聯邦資助作為鼓勵。

面對改革警隊的風潮，一向支持警方強硬執法且置身事外的特朗普，上周四（6月11日）到德州達拉斯（Dallas）出席競選募款活動時宣稱，他將會以行政命令方式鼓勵各地警隊遵從「使用武力的專業標準」。雖然特朗普沒有說出具體細節，但他一度決定了在6月19日這個紀念黑奴解放的「六月節」（現為避爭議已押後一天），在近百年前針對黑人種族屠殺的現場俄克拉荷馬州塔爾薩（Tulsa）舉行疫情以來首次大型競選集會，可見特朗普也不能不插手炙手可熱的種族問題，以及當中最受注視的警隊改革。

弗洛伊德之死所引發的示威現在似見緩和，不過示威激起的警隊改革浪潮看勢將會陸續有來。這對於以警暴聞名的美國而言，當然是難得的好事。

上文刊登於第218期《香港01》周報（2020年6月15日）《示威浪潮帶來「共識」　美國警隊改革成不可逆之勢》。

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