由南斯拉夫內戰至羅興亞人道災難　為何世界未能阻止種族清洗？

緬甸若開邦衝突以及孟加拉的羅興亞難民問題發酵多時後，已演變成東南亞近年最嚴重的人道災難。各界紛紛指摘緬軍對羅興亞人施以種族清洗，昂山素姬為首的民主政府竟坐視不理，然而譴責未能阻止問題惡化，更反映聯合國等國際組織在處理這類人道危機時的無力。

美國國務卿蒂勒森於11月22日才首度開腔指摘緬甸軍方在若開邦針對羅興亞人的舉動是種族清洗（ethnic cleansing），下一步要求展開獨立調查，並對特定對象施加制裁。自今年8月起，緬甸軍方被指趕絕羅興亞人，放火燒村、強暴婦女及屠殺平民，蒂勒森該番言論被指是華府對緬甸加強施壓，但顯然是一把「遲來的聲音」，而且用詞也見小心、克制。西方輿論均指，華府在措詞上轉趨強硬，惟至今仍沒對緬甸政府施以任何懲罰。

事實上，對於「種族清洗」這個標籤，不論在美國法律還是國際法層面，都沒有明確定義，跟「反人類罪行」（crimes against humanity）及「大屠殺」不同的是，「種族清洗」（genocide）不會自動引起國內或國際的法律行動，意味施害一方不一定承擔任何後果。一名匿名的美國國務院高級官員亦解畫指，這是一個「描述性的術語」，「不代表（美方）需要肩負任何新義務，但重申我們關切情況」。蒂勒森於11月初的緬甸之行，僅表示緬甸軍方針對羅興亞人的暴力舉動有「反人類罪行的特徵」，然而蒂勒森始終沒有對緬甸冠上「反人類罪行」的標籤，為緬甸政府留有餘地。

種族清洗在歷史上屢次發生，這詞語於1990年代南斯拉夫內戰期間被廣泛使用，特別是波斯尼亞戰爭中的種族衝突。1992年3月，波斯尼亞宣布從南斯拉夫獨立後，反對獨立的波斯尼亞塞族軍隊，於東部地區對波斯尼亞穆斯林與克羅地亞族進行系統性的逼遷、屠殺行動，其中1995年7月，小鎮斯雷布雷尼察（Srebrenica）上的男性被屠殺，死亡人數多達8,000人。

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Andrew Bell-Fialkoffy於1993年在《外交事務》發表的論文，便以波斯尼亞內戰作例子，為種族清洗下定義，指波斯尼亞塞族軍隊「把一批『不合意』的人口，從他們既有的土地趕走，當中涉及宗教或種族歧視，或是基於政治、策略、意識形態上的考慮，從而建立出一個種族單一的地區。」由此定義來看，18至19世紀歐洲殖民者驅逐北美洲原住民亦是種族清洗的一例；相反，歐洲人在非洲買賣黑奴則不屬種族清洗，因為他們的目的是引進奴隸人口，而非在他們的既有土地上排斥他們。

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國際社會對於這類情況見慣了，然而在處理上每每失諸交臂。首先，種族清洗不在國際法規範裏，即使聯合國早已指緬軍暴行是「教科書上種族清洗的範例」，但仍只留於言語上的斥責；再者，緬甸根本不是國際刑事法院（ICC）的簽署國，ICC對緬甸並沒有審訊權；第三，聯合國縱有維和部隊，但干預與否、干預是否來得恰當、結局又是否來得理想，過往經驗確有不少值得反思的地方。

  聯合國角色脆弱

1990年代的南斯拉夫內戰、索馬里內戰以及盧旺達大屠殺等事件發生，促使聯合國於2005年正式提出「保護責任」（Responsibility to Protect，R2P）法案，獲所有成員國一致通過。法案是為了保障一個國家的人民免受種族滅絕或屠殺等嚴重侵害，其中兩項基本原則是聯合國一切行動，必須經安理會授權兼且是集體行動，以免有侵略之嫌。然而這項法案，令國際社會質疑如何在干犯別國主權與阻止屠殺平民行為之間取得平衡，在哪些情況下應引用法案，這一切始終十分含糊。

西伊利諾伊大學政治科學系教授Vincent A. Auger提出兩個聯合國引用R2P法案授權行動的例子，兩者結局懸殊。2011年，科特迪瓦總統大選鬧雙胞胎最終引發內戰，敗選總理巴博（Laurent Gbagbo）拒下台，親巴博軍隊血腥鎮壓反對派民眾，聯合國派出維和部隊介入，最終成功使巴博投降，科特迪瓦政權順利過渡。這次行動被視為聯合國一次重大成功，然而同年的利比亞內戰，在反政府革命中拒絕下台的獨裁者卡達菲（Muammar Gaddafi），因血腥鎮壓平民，以英法美為首的聯軍對卡達菲政府進行軍事打擊，卡達菲政權最終被推翻，但後卡達菲時代的利比亞，派別衝突至今仍未停止。殘局既未能收拾，西方聯軍當時亦被質疑是為了石油利益而侵略利比亞。

在利比亞內戰以後，世上的人道災難仍不斷發生，敘利亞、也門、南蘇丹戰爭，以至若開邦的人道災難，聯合國亦再沒引用「保護責任」法案。到底聯合國或北約等介入干預，能帶來有多正面的作用？國際社會似乎對此有所保留。聯合國在緬甸問題上角色脆弱，現時基本上只有聯合國難民公署在境內援助及監督遣返過程。至於換上特朗普政府的美國，在扮演積極介入人道災難的角色上，更是遠遜於奧巴馬時期。蒂勒森在回應問題時一直用詞謹慎，避免譴責昂山政府，甚至沒有採用不獲緬甸政府承認的「羅興亞」一詞，反觀奧巴馬在2012年訪問緬甸時毫不忌諱地使用。《外交家》雜誌分析指，特朗普給緬甸政府保留尊重的動機明顯，只因孤立緬甸將為美國政府帶來沉重代價，而且中國在緬甸有重大影響力，華府斷不能在此際放下昂山政府。

難道無人能拯救羅興亞人？Vincent A. Auger認為，國際社會對緬甸軍方施加政治或經濟制裁或有成效，然而若欠中國支持，或效用有限。　另外就是各國須急切增加對孟加拉難民營的人道援助。

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  是鄰居也是調停者

羅興亞問題本身非一日之寒。1978年，緬甸曾採取針對羅興亞人的「龍王行動」，導致近20萬羅興亞人逃往孟加拉，在行動的過程中，羅興亞人遭屠殺、性侵；1991至1992年間，也發生類似對羅興亞人迫害的事件，導致25萬難民逃往孟加拉，兩國簽定遣返協議。這次，緬甸再就遣返問題簽訂協議，但跟92年不同的是，中國擔當了積極調停的角色。廣州暨南大學東南亞研究所教授、緬甸問題專家林錫星接受《香港01》訪問，他說：「緬甸與中國及孟加拉的關係友好，如果發生衝突，會主動找中國調解。美國不可能（擔任調解角色），美國有既定立場，相反中國會平等對待緬甸及孟加拉的問題，讓兩國很放心。」

中國提出的「三步走」計劃是，先停火及安置難民，慢慢遣返他們回國，最後實現經濟發展。林說：「這是最好的方法，如果不這樣做的話，羅興亞問題便沒完沒了。」昂山素姬在11月30日到北京，出席中國共產黨舉辦的中國共產黨與世界政黨高層對話峰會，與中方觸及羅興亞人問題是意料中事。不少美國及新加坡傳媒紛紛指出，這顯示昂山政府正漸漸親中遠美，尤其在經過連串跟蒂勒森、教宗方濟各等西方領袖會晤後，昂山在北京會遇上較溫暖的款待。「三步走」計劃最終是否能長遠解決若開邦的種族衝突問題，仍是未知之數，但林錫星認為，這次事件令中緬關係變得更好，相信之前中緬暫停的項目很快便恢復過來。他又預期緬甸將改變對華政策，可能與中國靠近，這也是西方國家不願看到的結果。

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