【中聯辦地位】田飛龍：香港「第二支管治力量」呼之欲出

從恢復中聯辦發言人制度到到十多名民主派人士先後被捕，香港連日來的變化引發各界關注。而值此敏感時期，香港特區政府因對於《基本法》本身掌握不到位而「三易其稿」，又將中聯辦的地位和合法性問題推到了風口。圍繞中聯辦的地位和賦權問題，以及積極「一國兩制」、香港第二支管治力量等問題，《多維新聞》專訪了北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍。
在田飛龍看來，兩辦都是中央依據憲法授權管理香港事務的專責機關，歷來注重「前」、「後」分工合作，協調行動，共同維護中央治港方針與政策的全面準確實施。新近的體制調整，釋放出中央進一步整合涉港管理機關及塑造更強有力執行體系的管治意圖。本次訪談分為上下兩篇刊出，此為下篇。

上篇【中聯辦地位】田飛龍：中聯辦爭議背後　北京或應啟動專門釋法

多維：回看香港回歸至今的治港政策，以往「井水不犯河水」出了很大問題，中聯辦作為中央派駐香港的機構，也往往慣於用政治手段來解決問題，導致的結果就是，香港越來越深陷政治化的泥沼中不能自拔。而今從中央系列動作來看，意在從原來的消極的、區隔的、被動的「一國兩制」轉為積極的、融合的、主動的「一國兩制」，以落實中央對港的全面管制權。而其中的一個抓手，就是法律。

從政治手段到法律手段，這會不會成為中央治港思路的一次關鍵轉變？

田飛龍：「一國兩制」不可能完全排除政治和政策手段，因為「一國兩制」本身就是一個制度實驗，需要適當的「宜粗不宜細」及制度留白，由中央和香港地方以「協商民主」方式尋求動態共識和制度修訂方案。香港普選也是這樣的處理方式。

但香港是法治社會，習慣於從具體條文理解權利和義務，更習慣於將那個利維坦式的「政治中國」排斥於深圳河以北，而只在觀念上模糊地接受回歸事實及中央的主權者地位。央港互動既往更加凸顯政策協商與非正式安排，但隨着中央對香港法治的理解與適應以及中央自身的法治思維的成熟，治港更加凸顯法律思維與法律方式必然成為理性選擇，但不可能完全取代既往的政治手段與政策方法。

回歸以來，「一國兩制」確實存在「前半段」與「後半段」的區分問題，大致以2012年為界：前半段是「井水不犯河水」的兩制區隔模式，這一模式有內地與香港政治互疑及經濟互利的特定時代背景；後半段是互動發展的兩制融合模式，也就是你這裏提到的「積極的一國兩制」，國家成為真正的制度和經濟的主場，並提出了超出「一國兩制」範疇的一帶一路與人類命運共同體的中式全球化主張，這就導致「一國兩制」內部的引力關係與戰略展開的節奏產生重大調整。

以中國為主場重塑全球化，是中國始自鴉片戰爭以來的長期現代化議程，但香港並不真正理解及有能力適應這一議程。是香港不適應「一國」之自然而理性的成長，造成了「一國兩制」在香港無窮無盡的幽怨情緒和激烈衝突，但這只是適應過程的陣痛，而不可能是常態。與民族偉大復興及人類命運共同體的理想與利益相比，香港自治利益與地方視角必然是從屬性的，必然要經歷一個反思與適應的過程。一定是香港適應國家戰略調整及整體利益需要，而絕不可能是相反變化。

積極的一國兩制或兩制的融合模式，恰恰不能僅僅運用法治思維和法治方式，而需要激活政治領導力與政策創新力，需要兩制更復雜而富有智慧的互動融合及共同發展，粵港澳大灣區提供了融合模式的天然實驗場。抵制大灣區就是抵制兩制融合，就是抵制一國主場，就是對國家主場體制與戰略的精神反抗。

因此，中央治港在法治思維上當然會更加凸顯，這是國家治理理性化的必然指標，但由於戰略和發展任務同步凸顯，故政治手段與政策方法不是需要擱置，而是需要在法律理性基礎上更加靈活機動、有決斷力與執行力。

多維：早在2008年的時候，當時時任中聯辦研究部部長的曹二寶在《學習時報》上發表題為《「一國兩制」條件下香港的管治力量》的文章，提出為切實推行管治工作，應在香港設置第二支管治力量，第一支自然是「香港特區建制隊伍」，第二支則是「中央、內地從事香港工作的幹部隊伍」，意指港澳辦、中聯辦等部門。

當時該文引發巨大爭議和輿情反彈，而今來看，如果當時是停留在「理論」層面，現如今已然在過渡到「實踐」層面了。如果我們姑且將其稱為「第二支管治力量」，中聯辦、港澳辦的角色與分工究竟是怎樣的？尤其是夏寶龍、駱惠寧分別落定後，再加上今次恢復發言人制度等，該怎麼系統理解中央對香港的戰略性佈局？

田飛龍：2008年曹部長的「兩支管治隊伍論」影響很大，對中央治港體制與政策調整有理性上的啟發。其實，鄧小平在設計「一國兩制」時對純粹依賴香港本地高度自治也是有疑慮的，所以提出了「愛國者治港」、「非完全自治」以及中央干預論，這是來自立法者的政治預警，今天果然應驗。

從憲制邏輯來看，「一國兩制」是一個完整的整體，不能對立和割裂，那麼對應到管治機關和管治隊伍來看，客觀上也需要在香港自治機關之外依法設立對「一國」負責並監督「兩制」的中央管治機關。這裏的中央管治機關，除了基本法上的全國人大常委會、國務院等國家主要權力機關外，還包括中央依據憲法專門授權設立的香港中聯辦、國務院港澳辦等行政性的專責管理機關。

從23條立法失敗到國民教育推行受阻，從非法佔中到香港反修例，甚至2020年以來出現了「完全自治」的選舉奪權威脅，從而對「一國兩制」憲制底線構成挑戰。中央由此判斷，既往過度依賴香港自治機關的治港方略需要調整，在繼續尊重和支持香港高度自治權的同時，將本來「有位」但長期「缺位」的中央管治權及相應的管治機關從法理和法律上建立健全起來。

中央固然關切香港愛國建制派的具體選舉結果，因為這涉及到香港是否還是「愛國者治港」以及行政主導制是否還能保持運轉，也涉及到香港基本法的制度安全問題，因為選舉成分中的本土極端勢力主張港獨。但中央更注重自身作為香港「一國兩制」立法者與最終責任人的憲制角色，更加理解到從切合「一國」的中央管治權的角度完善治港製度體系。這是「一國兩制」的制度加固與制度預防行為，旨在從制度層面建立預警機制和防火牆，遏制香港可能出現的本土分離極端主義以及香港本地自治權的「空心化」。

兩辦都是中央依據憲法授權管理香港事務的專責機關，歷來注重「前」、「後」分工合作，協調行動，共同維護中央治港方針與政策的全面準確實施。新近的體制調整，釋放出中央進一步整合涉港管理機關及塑造更強有力執行體系的管治意圖。

隨着中央管治權依據憲法和基本法的具體而堅定的進場，香港「一國兩制」的整體制度安全與繁榮穩定將得到更有力及更嚴密的法治保護，中央管治權與香港自治權的授權監督關係也將更加具體地機構化和制度化。

這是中央對香港自治權的監督和援助行為，根本出發點在於保障香港繁榮穩定及香港法治與國家體制的粘合度，為香港完成精神、戰略與社會動員上融入國家新戰略與體制的高風險過程提供安全保障。這是中央對「一國兩制」初心與憲制智慧的精準理解與制度性守護，也是對香港與國家長期互利與融合前景負責任的政治判斷與法律行動。