【中聯辦地位】爭議背後 中聯辦究竟是一個甚麼樣的機構
香港中聯辦是不是《基本法》第22條所指的一般意義上的「中央人民政府所屬各部門」，是否「干預香港內部事務」，最近因為中國國務院港澳辦、香港中聯辦（簡稱「兩辦」）尤其是香港中聯辦連日來的發聲和回應，相關問題在香港引起廣泛討論。在以往「井水不犯河水」的思維慣性影響下，由於《基本法》未有明確提及中聯辦，港府又不熟悉《基本法》，並且未提前與中聯辦進行有效溝通，以至於在4月18日晚鬧出兩易其稿，反覆改變說法的烏龍。而泛民議員趁機抓住港府回應的自相矛盾之處，援引港府以前的不當說法，詰問港府。由於中聯辦地位之爭關乎《基本法》的全面準確落實和依法治港，茲事體大，不得不加以剖析。
中聯辦地位之爭
4月13日「兩辦」罕見表態立法會內務委員會選舉問題，批評郭榮鏗等泛民議員「濫用權力」，「惡意拉布」，「蓄意造成內務委員會停擺」。「兩辦」這一表態遭到泛民的批評，被指責「干預香港內部事務」，「違反《基本法》第22條」。為此4月17日中聯辦發言人回應稱，「兩辦」不是「《基本法》第22條所指的一般意義上的中央人民政府所屬各部門，當然有權代表中央政府，就涉及中央與特區關係事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題，行使監督權，關注並表明嚴正態度」。該說法引發中聯辦地位問題之爭。
出乎不少人意料的是，4月18日晚港府在回應傳媒關於「兩辦」言論的查詢時，短時間內不斷修訂，前後給出三個說法。先是晚上近7時，港府稱「中聯辦是中央政府在香港特別行政區根據《基本法》第22條第2款設立的三個機構之一」、「中聯辦及其人員均須按照《基本法》第22條第3款遵守香港特別行政區的法律」。到了深夜約11時半，港府又發出新聞稿修訂版本，刪去「根據《基本法》第22條」相關條文，改為「中聯辦是中央政府在香港特別行政區設立的三個機構之一」及「中聯辦及其人員均須遵守《基本法》及香港特別行政區法律」。到了4月19日凌晨，港府再度出稿補充，除了重申中聯辦並非《基本法》第22條第2款所指「中央各部門在香港特別行政區設立的機構」，也補充外交部駐香港特別行政區特派員公署及中國人民解放軍駐香港部隊，亦非按第22條成立的機構。這一反覆改稿的烏龍，說明港府在解釋中聯辦地位問題時，既沒有與中聯辦進行有效溝通，又不熟悉、清楚《基本法》以及中聯辦的地位，以至於鬧出笑話。
針對港府的回應，4月19日22名泛民立法會議員發聲明，批評港府於6小時內發出3個版本新聞稿「自我修正」，附和中聯辦。他們援引港府過去的說法，如2007年1月政制及內地事務局向提交立法會的文件，其中提到中央政府在《基本法》第22條下設立三個機構，其一是中聯辦，和2018年政制及內地事務局局長聶德權在立法會發言「我們亦相信中聯辦會一如既往，根據《基本法》第22條訂明，遵守香港特別行政區的法律」，反駁港府和中聯辦，是在「扭曲」《基本法》。
釐清中聯辦的地位
上述口水之爭，其實是對《基本法》和中聯辦地位的誤讀、曲解。《基本法》關於設立駐港機構的內容，主要是第13條、第14條和第22條。其中，第13條、第14條分別提及的「中華人民共和國外交部在香港設立機構處理外交事務」、「中央人民政府派駐香港特別行政區負責防務的軍隊」，賦予了外交部駐港公署、駐港解放軍的合法性。港府4月18日晚首次回應時記混了這點，誤將外交部駐港公署、駐港解放軍的法律依據視為《基本法》第22條，直到第3次回應時才糾正。
今次引發爭論的《基本法》第22條，前兩款是如此規定，「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務」，「中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構，須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准」。這兩款規定指稱的是「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市」及其如需在香港設立的機構，不包括中聯辦。中聯辦作為中國中央政府在香港的派出機構，是代表中央專責處理香港事務的機構，屬於中央權力在香港的化身和象徵，某種程度上類似於古代的「欽差」，既不是《基本法》第22條第1款說的「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市」，更非「中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市」如需在香港設立的機構。簡言之，中聯辦的設立根本和第22條無關。
事實上，關於這一點，港府早就知曉並公之於眾，只不過過去一些年時常遺忘而已。例如，早在政制事務局於1999年6月向立法會提交的文件中，就已經清楚提到中聯辦前身的新華社香港分社背景，稱「新華社一直作為中央人民政府的派出機構在港履行有關職責，香港回歸後，新華社香港分社作為中央人民政府授權的工作機構繼續存在」，強調新華社香港分社與外交部駐港公署、駐港解放軍不存在需徵得港府同意設立的問題，並在文件中專門將這三個駐港機構與按照《基本法》第22條設立的機構區別說明。這無疑佐證了中聯辦並非按《基本法》第22條設立。但遺憾的是，港府往後的說法有時偏離了這點，甚至像前文提及的、自相矛盾地將中聯辦的設立歸於《基本法》第22條，以至於今次被泛民找到漏洞。
究其原因，固然是港府的疏漏和失職，連如此重要的問題和奠定香港憲制秩序的《基本法》都不清楚或熟悉，着實令人匪夷所思。但往更深層思考，何嘗不是香港回歸初期治港工作「井水不犯河水」影響的結果？那時在「井水不犯河水」的消極「一國兩制」影響下，治港工作消極無為，中聯辦的角色慢慢變得遮遮掩掩、模糊不清，讓港府和泛民都誤以為這才是治港的常態，從而影響治港工作的成效，釀成許多問題，甚至造成佔中、旺角騷亂、修例風波這樣的危機，令消極「一國兩制」到了不得不改變的時候。
如今，隨着近年來治港工作向積極「一國兩制」轉變，強調要全面準確貫徹「一國兩制」，提出「全面管治權」，重整治港人事和體系，尤其是最近中聯辦發言人連日來頻繁出招，不必敏感爭議問題，重新釐清「兩辦」的身份，這一長期不明的問題才得以澄清。不必諱言，這種轉變和澄清必然會在香港社會引起反彈，但相較於過去問題長期不明，今天若能在「一國兩制」架構下從港人更能接受的法律層面去澄清爭議，即中央依法對香港享有「全面管治權」，中聯辦代表中央依法執行，未必不是一個好的開始。當然，這需要一個過程，尤其是中聯辦要設法提升溝通本領，學會更加現代地聯繫香港社會各階層，扭轉長久以來的刻板印象。中聯辦自身要變，中央也需要給中聯辦助力。在依法推行積極「一國兩制」的同時，中央應認識到《基本法》畢竟未有明確提及中聯辦，為了更好落實依法治港，有必要重點考慮下未來倘若修改《基本法》，是否專門明晰中聯辦的角色。而對於香港社會來說，應該從今次紛爭中理性認識到中聯辦的地位，冷靜務實地看待正在加速到來的積極「一國兩制」，化被動為主動。