【基本法30年】田飛龍：香港普選的「歷史拐點」很難再現
雖然持續動盪的香港反修例運動在新冠肺炎疫情的影響下得以暫時緩和，但並不意味着香港問題的最終解決，尤其是香港的深層次結構性矛盾，依然在摸着石頭過河，未能找到解藥和良方。4月4日，香港基本法頒佈30周年，以此為契機重新認識香港問題，顯得必要且重要。
《多維新聞》記者專訪了北京航空航天大學高研院/法學院副教授，全國港澳研究會理事田飛龍。在田飛龍看來，雖然基本法的修改是一個在法律上可以討論的問題，但鑑於目前香港並非一個正常社會，所以現時並非基本法修改的合理時機。而展開包括基本法在內的香港問題「大辯論」，雖然初衷是好的，但仍阻力重重，前景不容樂觀。
多維：關於《基本法》是否應該因應於現實需要啟動修改等，一直是內地和香港兩地學界關注的焦點。一方認為，應該重啟討論並對一些細則進行修改，如基本法委員會前委員、北京大學法學院教授饒戈平日前撰文，指香港及早完成國家安全立法迫在眉睫，認為香港拖延得愈久，付出的代價就愈大；也有學者認為，不應該輕言修改基本法，中國人民大學法學院教授韓大元就指出，需要準確把握「一國兩制」的要義，增強對「一國兩制」制度體系的自信，維護好憲法權威，維護好基本法的穩定性，不輕言修改基本法，要從基本法文本出發作出規範闡釋，以應對「一國兩制」在港澳的實踐中出現的新情況、新問題。在你看來，現時重啟修改基本法的討論是一個合適的契機嗎？畢竟反修例的餘波還在，防疫的壓力也還在。
田飛龍： 基本法的修改是一個在法律上可以討論的問題：其一，任何法律都會面臨落後於現實情況的不足，這是成文法的宿命，因此解釋或修改就成為法律與時俱進的調整機制，饒戈平與韓大元所主張的其實不矛盾，只是以不同機制促進基本法秩序的演進及對現實的適應化；其二，基本法第159條規定了修改權限和程序，只要經過合法步驟且不牴觸「一國兩制」既定方針，當然是可以修改的。1990年制定的基本法對香港與國家發展的未來情況不可能面面俱到地做出事先安排，修改議題是一個正常社會對待法治變遷的理性議題。
但香港社會目前並非正常社會：其一，反修例運動在佔中運動基礎上加碼撕裂社會，挑戰「一國兩制」和基本法底線，無論是重啟政改還是23條立法，抑或基本法的一般性修改，均可能成為引爆新的社運風險點的導火索；其二，黃色經濟圈及泛本土主義的發展，破壞了香港基本法合理修正的社會共識氛圍，造成歧視性與對立性社會秩序；其三，美國的長臂干預及中美關係的結構性衝突，造成香港「一國兩制」外部條件的惡化；其四，反修例經濟社會後果與新冠疫情疊加影響，香港經濟下行，民生保障不力，金融中心地位下降，社會人心浮動。這些政治社會狀況決定了直接修改基本法對香港的刺激可能過大，也會引來內外極端勢力的乘機煽動破壞，蠱惑香港青年本土派以「本土自決」、「二次前途」等激進理念繼續高調參與勇武黑暴行動，對香港繁榮穩定和法治秩序造成更嚴重損害。
因此，現時並非基本法修改的合理時機。基本法不修改本身，表明中央的一種制度自信和政治上等待歸來的包容性。但不修改不代表基本法制度不可完善。除了直接修改，人大釋法與決定是基本法秩序調整的重要機制。中央管治權對香港自治權的監督也可以逐項制度化，形成「一國兩制」更嚴密的制度整合體系。23條立法也可以有本地立法之外的不同法律變遷路徑，如人大釋法或附件三列入機制。
更關鍵的是，香港司法一直是基本法實施最經常性的機制，如果司法能夠承擔對基本法原意與整體秩序的維護責任，修改基本法的壓力就會大大減少。面對反修例運動的法治破壞性，香港司法是否可能承擔起關鍵性的憲制責任以維護公共秩序和國家安全，有待觀察和評估。香港新一屆終審法院將成為基本法歷史上的最最關鍵的自治司法機構。
多維：事實上，比起啟動基本法具體條文的修改，我們一直在呼籲進行一場有關基本法甚至是一國兩制的大辯論。香港前立法會主席曾鈺成日前也提出，應該乘着30周年之勢，由當年基本法起草委員會中至今仍健在的7名委員組成專家團帶頭，就基本法的實踐作研究，然後向中央建議，再由中央提出修改基本法的初步構想點，並在香港展開全民大諮詢、大辯論。這樣的大辯論，對於深陷意識形態泥沼的香港來說，是可行的嗎？如要展開這樣的一場大辯論，需要抓住的「主要矛盾」是什麼？
田飛龍：香港反修例運動中出現了「大鳴、大放、大字報」等極端運動形式與符號，但理性的「大辯論」其實一直缺位。黑暴行動本身是一種極端的社會運動，放在1980年代的語境中是無法想象的，在回歸以來的香港法治環境中也是非常突兀的，像個政治怪胎。
曾鈺成先生的提議，或出於善意，是一種「不忘初心」的追尋方法，即通過當初起草委員的再聚首、再研究和再提議，與中央一起推動香港基本法的結構性修改，為「一國兩制」的繼續維繫以及香港繁榮穩定奠立新的法制基礎。畢竟，2020年的香港與1980年代大有不同，最大變量是中國自身的崛起及介入全球治理議程，其次的變量就是香港，這顆東方明珠開始在精神上出現委頓與不自信，過分迷戀本土記憶與身份，缺乏開闊心胸和競爭意願面對新世界。
事實上，在2019年反修例運動後期，特區政府倡議開展廣泛社會對話，應者寥寥。區議會選舉後，對話更難。反對派似乎看到了選舉奪權與完全自治的政治希望，不屑於再和政府對話，也不屑於和建制派進行任何形式的合作，更別談思考如何面對中央了。他們以「選票」為唯一的政治語言，以街頭暴力為「選票」的催生機制，以為反修例運動是新的政治行為典範。這是政治心智的萎縮，也是對「一國兩制」的背叛。香港社會文化精英對此負有不可推卸的誤導和放縱的責任。
其實需要「大辯論」的不僅僅是基本法本身，法律只是政治與社會利益的一種理性表達。我注意到于品海先生提出「港式資本主義」的辯題，是很有價值和討論空間的。香港人對生活於其中的資本主義缺乏有力的知識批判，政治上也受到大資本的利用和誤導，朝着破壞性方向發展，但又受着結構性的牽制，客觀上滿足了背後控制性力量「壟斷」香港的企圖。他們似乎成了維護香港既得利益集團（地產霸權、外國勢力等）不經意間的政治工具，以「民主」為畫餅被動員來對抗政府的積極管治和中央治理香港的融合發展措施。但香港目前的輿論環境、既得利益集團對媒體和專家的超強控制能力以及香港精英的自私自利，使得這一「大辯論」的前景並不樂觀。
如果展開包括基本法在內的香港問題「大辯論」，主要的矛盾顯然在於中央管治權的落地化與香港對國家發展戰略的積極參與，制度設計與政策配套應當着重於維護「一國兩制」的制度安全及促進香港與國家的發展互動。只有在法治和發展得到共識及保障的基礎上，香港的民主及國際地位才能維繫和進步。如果法治衰微，發展停滯，國際地位下降，民生凋敝，基本法上的一切正面目標都可能落空。香港精英需要克服「小我」，理性而負責任地凝聚法治和發展共識，勇於節制香港社會運動中的極端主義，將香港社會精神帶回理性軌道。
多維：我們知道，基本法的誕生有其特殊的時代背景，實施至今整體運作良好，但在落實中也出現了不少爭議，尤其突出地體現在23條立法、人大釋法以及政改困局等方面。不少港人也習慣了片面引用基本法第13、14條，狹隘地理解中央的「全面管制權」與香港的「高度自治權」。從現實層面和歷史層面來看，現行的基本法有哪些突出的局限性？
田飛龍：香港存在「一部基本法，兩種基本法法理學」的怪象，當然這也是「一國兩制」結構性誘導的可能產物。中央奉行一種國家實證主義的基本法法理學，偏向「一國」，主張主權、安全與發展利益。香港奉行一種普通法自由主義的基本法法理學，偏向「兩制」，主張自治、自由和普選民主。二者本來是可以在各自邊界內並行不悖、良性互動的，但香港反對派過分擠佔了基本法權力空間，對國家安全與發展利益進行抵制甚至破壞，突破了「一國兩制」的遊戲規則。
理解基本法中的中央管治權，不能僅僅看有利於本地自治的條款，還得看關於國家權力的條款，更需要聯繫「一國兩制」的憲制原理以及國家憲法的整體秩序。第13、14條的列舉絕不是對中央管治權的畫地為牢，而是突出重點。從憲法與基本法體系來解釋，中央管治權包含直接管治權和全面監督權，香港人的法理理解受到本地法理學誤導，錯誤認定了中央權力的極端有限性以及所謂高度自治的高度性。香港人長期享受「一國兩制」之利，但並不真正理解「一國兩制」，這是基本法實踐變形走樣的重要根源。
基本法的局限性是歷史的，也是可以理解的，但需要與時俱進加以彌補：其一，基本法立法高估了「愛國者治港」的社會政治基礎和發展潛力，導致回歸後選戰與行政主導權控制越來越艱難，但又缺乏有效的制度機制加以約束；
其二，將23條國家安全立法授權給地方是一個失誤，沒有預料到香港社會的反彈力，造成國家安全的長期制度漏洞；
其三，終審權完全地方化，導致中央在基本法實施上缺乏日常主導權和可見的憲制監督權；
其四，在香港居民權利義務配置上過分突出權利，抑制義務，基本不提對香港居民的公民平權吸納機制，導致納税、參軍、公務員任職等塑造「基本法愛國主義」的主要制度元素處於空白狀態；
其五，對「五十年不變」的內在階段性發展缺乏精細規劃，一旦從相對隔離轉向融合發展，香港社會完全缺乏應變、理解與適應的意願和能力。這些侷限有些可以通過基本法解釋機制加以彌補，有些可以通過中央與香港之間的憲制互動慣例加以克服，但有些則只能通過中央主動立法列入或直接修改基本法加以完善。
多維：基本法25周年之際，你曾撰文指出，基本法是央港關係的最權威法律框架，是香港高度自治的真實憲制基礎，也是國家建構之香港經驗的實驗場域。政改闖關是基本法實施過程的一個歷史拐點，進則一國兩制大有開創，退則央港關係無地反轉。闖關成功就是香港的普選時刻，而這才是對基本法的最好紀念。當時香港剛剛經歷過了佔中運動，人大831方案也被離奇否決。五年後的今天，不僅重啟政改遙遙無期，而且香港從去年開始深陷反修例泥沼中。該怎麼重新理解你所說的「歷史拐點」？
田飛龍：2015年的香港政治有一個巨大的遺憾，就是「普選時刻」擦肩而過。我在2015年初於香港商務印書館出版《香港政改觀察》一書，除了對佔中運動加以全程的法學與政治學分析之外，更以「香港政改未完待續」為結語期待香港民主的結構性進步。政改失敗的責任是多方面的，但主要是反對派大佬們的，他們的政治自私阻擋了香港普選民主的決定性起步，更陷香港政治於進一步激進化的漩渦之中。
所謂普選的「歷史拐點」在香港民主進程中曇花一現，難再尋覓。2018年我在香港城市大學出版社出版《後佔中治港》一書，對佔中之後的政改失敗及其衍生性的法律與政治後果加以深入討論，今天看來仍有較強的解釋力和警示意義。
那個關於普選的「歷史拐點」沒有出現，一方面使香港反對派與中央之間的政治信任變得更差，反對將拒絕響應中央提出的經濟民生重建倡議及融入國家發展戰略的政策安排，另一方面挫傷了香港的民主信心和理性，導致傳統泛民主派的衰落及和平抗爭路線的衰微，更為激進及勇武化的青年本土主義開始登場並主導香港民主運動走向。
2019年反修例運動就是這種青年本土主義的政治「成年禮」，但他們給香港帶來的不是「一國兩制」與基本法的青年世代福音，而是一種所謂的名為「時代革命」、實為「時代反革命」的極端政治運動，是對國家前提更為決絕的拒斥以及對西方勢力更無節制的獻媚與效忠，從而突破了「愛國者治港」的基本底線。他們提出「五大訴求」，除了與修例爭議直接相關的要求之外，就是作為「第五訴求」的即刻普選要求。他們對「第五訴求」的表述，證明了他們是基本法的法盲以及對「一國兩制」秩序中如何與中央信任性溝通完全缺乏經驗、誠意和智慧，因而是不可能取得成功的。我非常重視對香港反修例運動原因和影響的深入觀察和分析。
近期我即將在香港新民主出版社出版一部新著，系統分析香港反修例運動的來龍去脈，診斷其對香港基本法秩序與香港民主運動的深層破壞性，提出如何以危機思維和中央管治權邏輯應對基本法秩序挑戰的若干政策思路。希望我的接力思考與寫作能夠助力香港的自治與自救過程，並為中央與香港重新凝聚「一國兩制」與基本法共識搭建觀念橋樑。
「一國兩制」是中國主場下走向世界的一步戰略大棋，中央在香港雖未展現具體治權形象，卻有着作為基本法立法者及制度演變主導者的高位優勢。香港反對派只見基本法的孤立條文（樹木），不見香港憲制秩序的整體脈絡（森林），其鬥爭方法和目標設計本身不僅是低智的，更是缺乏調整餘地的。但經過區議會選舉，他們似乎看到了「完全自治」的曙光，卻不知道鄧小平在立法者原意中鮮明表達了對「完全自治」的拒斥及中央干預的政治決心。他們似乎不知道在破壞什麼禁忌和規矩，但政治裂痕客觀上越撕越大。
基本法內部關於普選的「歷史拐點」很難再現了，中央和反對派經過多次衝突之後更加互不信任，一方要國家安全，一方要普選民主，互不相讓。香港憲制複雜，治理若烹小鮮，低智而魯莽的青年本土運動正在結構性破壞「一國兩制」的初心與共識，逼迫國家權力合法而嚴厲地進場。香港許多社會文化精英自私自利，畏縮無為，甚至媚俗巧言，抽水自肥。他們追求他們自以為的，他們失去他們不理解的，他們很可能是香港沉淪真正的攬炒兇犯。
多維：去年的十九屆四中全會《決定》中明確表示，「嚴格依照憲法和基本法對香港特別行政區、澳門特別行政區實行管治」，「堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序」，相當於再次重申和確認了，憲法和基本法才是香港管治的憲制秩序。《決定》中同時也提到，要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」。中央對於香港「堅持與鞏固什麼、完善和發展什麼」的回答，為我們今天討論基本法提供了怎樣的思路？
田飛龍：十九屆四中全會關於香港制度完善的論述，以及全會之後中央治港的相關部署與作為，釋放了非常清晰的管治信號：
其一，中央對香港自治現狀，包括政府管治不作為以及社會混亂情況，非常憂慮，對基本法的制度安全出現前所未有的焦慮；
其二，中央在法理和制度建設上更加清晰地凸顯了「全面管治權」的風險預防及制度管控思維，可能主動進行制度建設及秩序調整；
其三，中央主動作為的結果就是進一步擠壓「一國兩制」固有的模糊權力空間，將香港自治及反對派可能擠佔的地方重新釋放出來，由中央管治權或直接管治或監督管治，有一種「親父子，明算賬」的意味；
其四，對外部干預在制度上更加警惕，對本土分離主義的政治威脅也會更加註重法律應對，故國家安全在法律制度、執行機制和執法力量上可能會出現23條立法之外的一系列制度調整動作。
中央的制度調整絕不是放棄「一國兩制」，而是為「一國兩制」進行制度加固，升級憲制安全系統的預警和反擊能力，確保香港在這一憲制秩序下的繁榮穩定和高度自治。制度加固行為就像防病毒補丁一樣，體現了中央作為基本法立法者對這一憲制秩序的「最終責任人」的角色。在香港自治與社會自救乏力的條件下，為了保護香港憲制秩序，中央的制度加固行為必然會嚴密而智慧地展開。當然，這也是對國家治理現代化能力的關鍵性測試。
多維：從駱惠寧到夏寶龍，港澳系統前段時間進行了一番罕見的高配調整。夏寶龍目前的正職還是全國人民政治協商會議全國委員會副主席兼秘書長，港澳辦主任只是兼任，駱惠寧、傅自應也是兼任港澳辦副主任。此番調整或許只是階段性的變化，放在北京對於整個架構和體系的考量層面，調整應該還沒有完。後續地，會否將港澳與台灣事務合併，打造「一國兩制」領導小組這樣的超級班子，也未可知。畢竟，不管是港澳事務對於「一國兩制」的繼續實踐與鞏固，還是台灣問題不可避免的「一國兩制」選項，都是擺在北京面前的必須面對的課題。而基於「一國兩制」這樣的紐帶，也讓港澳事務與台灣事務早已密切捆綁在一起。如果將台灣事務與港澳事務作為一個整體來考慮，基本法還有哪些延伸的討論空間？
田飛龍：這個問題非常前瞻，也很有挑戰性。2019年1月2日，習近平總書記在紀念《告台灣同胞書》40周年講話上提出了「一國兩制」台灣方案，標誌着台灣問題進入憲制設計的新階段。儘管台灣方案本身可以是大開大合的開放性議題，但從歷史上看，「一國兩制」的港澳實踐有着示範台灣的顯著戰略意圖，而從國民黨到民進黨的島內治權更替並不影響台灣當局對「一國兩制」的政治警覺和防範，民進黨長期執政下更是對「一國兩制」進行完全的政治封殺並利用一切機會（尤其是2019年反修例）加以干預和污名化。港獨和台獨近些年也呈現出合流趨勢。
因此，從中央戰略全局來看，港澳事務與台灣事務的相關性是非常強的，有關兩個機構系統合併或整合的意見與傳聞也時有浮現。但是，以我的觀察和判斷，港澳事務和台灣事務的差異性以及各自工作傳統決定了，簡單合併未必有利於「一國兩制」的整體發展。港澳事務更多是既定法制框架下的治理事務，但台灣事務則是兩岸關係協商或以其他方式突破的憲制事務。我同意港澳系統和涉台系統應當加強政策與信息的互聯互通，但各自任務與制度環境畢竟有別。
就港澳系統自身而言，港澳辦地位更加凸顯有助於協調對港澳的政策統一性和有效性，理順前方機構和後方機構的角色與關係，並更好適應香港本土分離主義及外部干預合流帶來的全新挑戰，包括對選舉奪權與完全自治路線圖的制度化管控。此外，港澳管治也必然會加大對香港居民中的中國公民直接加以管理和吸納的制度與政策配置，放開手腳爭取人心，再造香港愛國建制派的社會政治基礎。
就涉台系統而言，「談出來」的聯合聲明與香港基本法對香港地方更為寬鬆，授權更多，對香港貢獻於國家現代化的期待也更深，但台灣今時今日是否還可能循着「和平統一，一國兩制」的理性軌道、參照香港經驗取得憲制突破，筆者並不樂觀。我們需要直面現實挑戰：民進黨連選連任，國民黨加快本土化，台灣拒統法制日益嚴密化，以及美國涉台立法步步緊逼，甚至像《台北法案》這樣的挑釁性立法直接接管了台灣的「外事權」並將台灣界定為「國家」（nation）。
中央儘管有充分的和平善意，也有「一國兩制」的港澳管治經驗，但如果美台聯合拒統，台灣民意無法逆轉，兩岸和平協商又將何處着落呢？故中央涉台決策必須有戰略思維的轉換，以「主場統一」展開戰略、政治、法治與社會文化層面的全新工作，主動創造兩岸統一的全方位條件，而對「一國兩制」的借鑑也需要大開大合，緊密配合台灣問題自身的解決方式與治理進程的需求。
我想再予強調，「一國兩制」是「道」，港澳台各自適用只是具體「肉身」，花開三朵，各具特色，可相互借鑑，但不必互為牽制。我相信，經歷中美貿易戰、香港反修例、台灣大選及新冠疫情多重治理挑戰的中國共產黨與中國政府，有能力繼續代表中國人民推進民族復興大業的最終完成，實現港澳治理的條理化與台灣問題的憲制解決。