【中南海重構系列解讀】中共改革「一統就死一分就亂」的深層邏輯
對於中共這些年的黨政機構改革，有着種種不同的解讀和評說，有些評論甚為矛盾。或是讚譽，認為這是為破除「政令不出中南海」、 破除「九龍治水」的措施，構建了中共特色的黨政關係；或是批評，稱中共體制在改革後更加走向集權。為何會有這種大相徑庭的評價？是意識形態作祟還是學識知識不同導致？
筆者作為對黨建研究有興趣的後輩，就些許疑問特別整理了中共黨建領域著名專家王長江教授近幾年的作品，並向他請教。他曾是中共中央黨校黨建教研部主任，2016年退出領導崗位。逃離瑣事和行政任務的他，有了對於中共黨建及其歷史作更為專心更為深入思考的機會。
「好多根本問題和概念都要重新認識。」這是王長江總在提的一句話，也是我印象最深的一句。或許也就是這一句話，擊中了我的所有疑問。我們把他的所思所想編輯成以下對話，以饗讀者。
以下為此次對話實錄，將分三篇發佈。此篇為第二篇，話題重點為從科學性和合法性兩個視角去評估此次黨政機構改革，去理解圍繞着黨政機構改革的種種解釋。
香港01：對於此次中共黨政機構改革以及近期習近平對此進行的總結評論，您如何去看？
王長江：我在《黨政研究》2018年4月期發表了一篇論文《執政合法性、科學性與改革互動關係之探討》，主要探討黨政機構改革，回答了你所提的這個問題。
此次改革，改的是什麼？我認為改的是過去「九龍治水」體制下的中央權力分散。這種權力分散，影響了政權運行的效率。而解決效率問題，本質上是一個執政科學性的問題。
我在這篇文章中指出，任何一個政黨，在執政時始終面臨的是兩大問題，即執政科學性和執政合法性。
執政科學性的意思，簡單說，就是如何使權力運行更有效，更科學，效果更好。例如，改革開放以來，中共運用政權的力量，推動了中國經濟迅速發展，說明執政是有效的。執政科學性與用權是否符合規律、是否科學有關。
另外一個問題，即執政合法性，即我們所說的政治學意義上的合法性，簡單說，就是老百姓認可不認可的問題。他們是否認為這是自己的政權，是否自己在當家作主。認可，說明合法性強；不認可，說明缺乏合法性。
過去，中共帶領着中國老百姓推翻了老百姓不認可的國民黨政權，建立了中華人民共和國。這說明共產黨執政得到了人民的認可，我們把這種認可稱為歷史的選擇。事實上當時也的確是歷史選擇了中共，中共由此獲得了執政合法性。
那麼，隨着時間推移，執政合法性有什麼樣的新特點？現代政治實踐表明，執政合法性會越來越多地來源於制度。這不難理解。現代政治是民主政治。民主即民眾是公權力的所有者。公權力又需要掌握在少數人手裏才能有效運行。那麼，屬於多數人的權力如何轉到少數人手裏？於是就需要設計一套制度。民主政治制度就是這麼來的。中共也遵循這一邏輯，強調黨手中的權力是人民賦予的。怎麼賦予，當然也需要一套制度來體現。
關於這一套邏輯，毛澤東也曾作了認真的思考。有這樣一段軼事。建國後，劉少奇受毛澤東委託去向斯大林匯報情況，其間說到，我們召開政治協商會議會議通過了《共同綱領》，對這個《共同綱領》，全社會有很高的認同度。言下之意，中國是否可以先不制定憲法，就用政協會議代替人民代表大會，用《共同綱領》代替憲法。這個想法被斯大林否定了。他講了幾條理由：首先，人們會說，你們政府不是人民選出來的；其次，你們沒有憲法，不能說明你們的政府是合法的；還有，你們也沒有法律，是用強迫人民服從來統治。斯大林這裏說的，實際上就是需要有一套制度來體現共產黨執政就是人民當家作主，儘管他自己事實上沒做到。毛澤東認識到這個問題的重要性，所以後來花了很大的力氣來搞人民代表大會和憲法。這個故事說明，現代的執政合法性更多的來源於制度，需要用制度來保障。
合法性和科學性有密切聯繫。沒有科學性，何來合法性？改革開放以來的發展說明執政黨領導科學有效，同時也提高了人們的認同。但是，把兩者看作完全是一回事，同樣是片面的。增強科學性一定程度上能增強合法性，但增強合法性還有大量事情需要單獨去做，有時甚至為了增強合法性，還要以犧牲效率為代價。譬如，為了體現民主，需要設計一大堆複雜的程序，這肯定會影響效率。但對於增強合法性來說，這是值得付出的必要代價，無法替代。
對兩者關係認識不足的一個典型是，由於前期改革的成功，不少掌權者想當然地認為，只要把經濟搞好了，人們就認可，合法性就不存在問題。這是有意無意地否定了執政合法性建設的意義。在經濟落後的情況下，發展經濟確實首當其衝，畢竟財富積累遠遠不夠。但在財富增加、發展到了一定階段的情況下，解決社會公平的問題，權利平等的問題，人民當家作主的問題等等，就有了越來越重要的地位，僅僅在執政科學性上下功夫恐怕就不夠了。
這次黨和國家領導機構改革，聚焦解決的是如何執政更科學的問題。可以說，在改革中的一個時段突出解決這個問題，是一種理性選擇。不過，從更長遠的眼光看，仍然應當把它放到兩大任務的關係中去認識和思考，重此輕彼是不對的。工作可以有重點，思考則不應有缺項。
香港01：那麼基於這一年的改革成果，如何從科學性方面去評價。
王長江：可以兩方面看。一方面，十八大以來的反腐，從有效性的角度講，還是力度非常大的，老百姓也很擁護。另一方面，這些年下來，你也可以感覺到，人們開始對反腐逐漸麻木，似乎不像最初那樣鼓舞人心。原因在哪裏？恐怕是因為老百姓覺得，反腐好像和他們沒有什麼關係。這裏面暗含的就是認同問題。可以說，到目前為止，我們反腐的主要方式還是用上面的權力管下面的權力。在這種模式下，對權力的監督往往百密一疏，難以完全到位。對上級權力而言，肯定會掛一漏萬，有監督不到的地方；對下面的掌權者來說，貪官只需要搞定上級就安全了。（順便說一句：現在相對普遍存在的形式主義，就是下面對付上面的典型表現。）歷史經驗吿訴我們，當一個官員的命運由少數人決定時，對於濫用權力，他最多也就是不敢為；當多數人對他的命運都會有影響時，他才不能為、不願為。這就意味着，要從根本上遏制腐敗現象，就應當讓更多的人蔘與進去，讓普通人也參與進去，才會有多數人的真心認同。這其實又回到了民主和合法性的問題。在這個問題上，存在的空白點仍然不少。例如，怎麼讓多數人都參與權力的監督和看守？一種通行的做法是官員隱私權減損，財產公示。然而，人們討論官員財產公示問題已經多少年了，新問題變成了舊問題，卻千呼萬喚還沒有出來。所以我的觀點很明確：反腐敗的成果，只有在增強執政科學性和增強執政合法性上同時下力，才能鞏固下來。
香港01：能否存在這樣一種判斷，即在兩個一百年--中共建黨100周年到中共建國100周年--和民族偉大復興的時間節點上，中共策略性地將黨建傾向於解決執政的科學性一邊，通過積累更多的財富，更科學的分配，來實現績效和合法性的目標。
王長江：官方文件沒有這樣的明確表述，掌權者有沒有這樣的明確意圖我也猜不到，但不少人認為是如此，包括相當數量的一批學者。不過我對這種傾向持保留態度。大量事實表明，執政權威不夠，有時確屬制度設計不科學，更多情況下則是因為合法性缺失。例如，從中央和國務院到地方黨委和各級政府，不少道理上講符合長遠發展的政策，執行時往往得不到老百姓的理解，甚至因為不理解而不買賬。為什麼？因為他們對自己沒有參與的這種決策缺乏信任。有人會說，如果讓老百姓參與進來，那很多事情都沒法去做了。我認為這是一種似是而非的說法。一些政策在執行過程中不得力，有時還會引起強烈反彈，恰恰是說明決策的透明度不夠，參與度不夠。長此以往，甚至會造成人們對政府決策的信任問題。這種不信任，固然難以排除決策本身不科學的因素，本質上還是個合法性問題。
所以，執政科學性和執政合法性是相輔相成的。信任缺失，權力也將無效。
香港01：事實上不僅在具體實施過程中會出現難以獲得老百姓認可的問題，在執行層面，中共的權力也經過多層級別的過濾而大打折扣，或許可以從這一層次去理解此次黨政機構改革。
王長江：的確，很多問題是相互聯繫的。剛才講到的是權力的授權和賦權問題，而多層級執行中的問題，則更多涉及權力的配置。
我認為，中國明確不套用「三權鼎立的政治模式」，或許自有道理，但無論如何這都並不意味着不同權力可以混淆在一起。相反，決策權、執行權、監督權三者有所區分，具有相對獨立性，是政治的常態。遺憾的是，在實踐中，在對權力的認識上，時常可以看到這種現代政治理念的缺乏。
中國強調權力的集中，即所謂的權力有分工，沒有分權。事實上我們往往把不能「鼎立」混同於不能分開，因此即便是分工，也失去了原先的意義。如果我們把政治學意義上的分權劃分為縱向分權（上級和下級，中央和地方）和橫向分權（不同性質權力的區分），那就可以說，中國往往比較接受縱向分權，即由上級向下級分，而不願觸及橫向的分權。在橫向上，幾種權力向來相互交叉，缺乏明晰的邊界，缺乏獨立性。結果是，一旦下放權力，下級獲得的權力和上級一樣，是決策、行政、監督三種權力相混合的權力。而一旦集中權力，則又往往所有權力一起被收走。於是中國特色的分權弊端就出現了：不分權，下級沒有積極性，執行難、落實難；若分權，則下級獲得的同樣是不受約束的權力，濫用幾乎難以避免。這就是我們經常聽到的所謂「一統就死，一分就亂」。
九龍治水的問題就在於此。任何一個常委事實上都集中了決策、執行和監督的權力：他分管的領域，決策時他最有發言權，事實上是他說了算；決策完了自己執行；執行得好壞，評判權事實上也在他自己。這怎麼可能不導致獨斷？管政法的怎麼可能讓管經濟的染指自己的權力範圍？
香港01：這次改革我們看到，各級政府似乎只負責執行，決策則掌握在各級黨委以及政府所對口的委員會手中。某種角度也可以稱為黨政分工。而這種分工也很容易想到中國唐朝的三省六部制，類似於中書省與尚書省。
王長江：你這裏又涉及中國權力運行的另一個層面的問題：黨政關係問題。對這個問題，前些年我們團隊有比較深入的研究，成果體現在2015年中央黨校出版社出版的《黨政關係研究》中，你可以看一看。當然有些觀點今天看來不太合時宜。權作參考吧。
黨政關係首先要解決如何理解和執行「黨的領導」這一概念。
從本質上講，所謂政黨政治，就是由政黨來領導的政治，就是政黨在政治體制中起不可或缺作用的政治。所以，從這個角度講黨的領導，道理上也立得住。但中國的不同在於，黨的領導長期以來不是影響、控制公權力運行的概念，而是直接行使公權力的概念，事實上相當於黨代替了政府。決策、執行、監督幾種權力又是混合在一起的，政黨把從決策到執行各個方面的權都掌握在手中。那麼執政黨和政府有什麼不同？又為什麼非要同時存在黨和政府兩套機構？這就是過去一直討論的黨政矛盾、黨政扯皮的問題。
這次改革，將政府的各個部門與黨的各個下屬委員會連接起來。這樣黨政之間的權力關係理順了，矛盾和掣肘大大減少了。但由此卻又把合法性問題突出了出來。我們知道，政黨本質上是有共同政治理想、政治意願的人們自願組成的政治組織，而政府則是人民推舉出自己的代表組成的權力機構。兩種不同類型的組織之間必須有一種轉換，自願組成的政治組織（推出的人）才能變成人民委託的掌權者。否則的話，權力運行邏輯可能發生斷裂，掌權者得到的民眾認同可能會變得比較脆弱。有效的改革應當是在增強人們對公權力認同感的同時使權力運行更順暢，更少摩擦、損耗，而不是以降低認同為代價來獲取更高效率，當然也不是相反。
所以，在中國政治語境下，重點要思考的不是黨要不要領導，而是如何領導才不至於打亂權力運行的規律和邏輯關係，增強而不是削弱老百姓對公權力的認同。這遠遠不是所謂三省六部制的傳統所能描述的。
香港01：談及「黨的領導」，有一種觀點認為，中共目前管的太多了，又當運動員又當裁判員，在很多事情上是站在甲方去判決乙方，以至於中共的形象遭受到很大的損害，公平正義受到質疑。您在《蘇共——一個大黨衰落的啟示》中也曾談及官僚化這個話題，這些對中共是否存在借鑑意義？
王長江：這裏牽涉到對政黨本質的理解。迄今我們實踐中的「黨的領導」，往往被相當一些人等同於掌握行政權。這並非「領導」的原意。「領」是引領，「導」是引導，更強調的是思想認同基礎上的自覺自願服從。從這角度上來說，中共某種程度上需要起思想教化的作用。
領導而不使形象因具體失誤而受到損害，確實有一些技術性的問題需要思考。哈耶克的《走向奴役之路》批評計劃經濟，並非因為計劃經濟的初衷就是奴役他人。但一進入操作，奴役卻真的在某種程度上變成了現實，而且後來必然地影響到人們對社會主義的信仰。這說明，在領導和具體管理之間是有一個合理邊界的。兩者混淆，不但使真正的領導難以實現，而且不可避免地導致執政黨的官僚化。
香港01：這裏恐怕涉及到如何認識中共這樣一個政黨的問題。中共應該不是傳統意義上的西方內閣內競選的政黨。在中國老百姓看來，中共也並非如西方人看自己的政黨那樣，只是一個為了競爭政治權力的政治組織。或許，在中國老百姓眼中，中共更像中國古代傳統中的「皇族」的樣子。
王長江：這就是問題的關鍵。執政以後，除了從蘇共那裏接受來的理論之外，中國沒有自己的一套理論去講述中共究竟是什麼，所以人們只能要麼用西方既有的理論去套它，結果顯得不倫不類；要麼用蘇共模式去解釋它，但蘇共模式已經被證明失敗了，失去了說服力；要麼用自己熟悉的傳統觀念傳統文化去理解它，結果往往把它和過去的皇權統治相類比。這都會導致認識上的極大偏差。比如，有人把我國的黨政體制概括為「黨國體制」，還似乎想把它描述成我們創造的、可以加以推廣的模式。對此，我極不認同。在政治學者眼中，這個概念和罵人差不多。