中國特赦制度的過去、現狀與將來

早前有立法會議員表示，為促成社會和解，行政長官不妨考慮特赦佔領運動參與者，以至被判襲擊罪成的七名警員。一時之間，特赦成為香港熱話。另一方面，中國大陸熱議的「辱母殺人案」亦令國人思考可否藉特赦來達致法與情之間的平衡。特赦的確不是洪水猛獸，但觀乎中國政府往績，特赦此案被告的機會可謂微乎其微。

（本文原載2017年4月24日《香港01》周報第57期A07版，按此訂閱周報）

去年四月，山東聊城發生了駭人聽聞的「辱母殺人案」，被告于歡不忿母親被多名追債者連番凌辱，盛怒之下拿起水果刀反擊，結果，四名追債者一死三傷，而于歡則被控以「故意傷害罪」，今年二月於聊城市中級人民法院一審中被判處無期徒刑。消息一出，舉國嘩然，最高人民檢察院即時派員調查此案，而民間除了同情于歡外，還從多方面分析本案所揭櫫的社會問題，包括警黑勾結、中小企融資困難，以至現行法律中「正當防衛」門檻過高等。在芸芸輿論當中，有意見認為法院依法判刑固然無可厚非，只是考慮到此案案情特別，有司應對于歡施以特赦，以平衡法理與人情，促進社會和諧。然而，在現行中國法制中，究竟「特赦」是怎樣的一回事？其制是否可取？特赦于歡又是否可行？

根據現行《中華人民共和國憲法》，全國人大常委會有權決定特赦，而自1949年至今，中國共八次施行特赦。第一次特赦發生於1959年，其時中共建政十周年，國家主席劉少奇下令釋放已關押滿一定年期，兼且「確實改惡從善」的「蔣介石集團和偽滿洲國戰爭罪犯」、「反革命罪犯」和「普通刑事罪犯」，合共11,726人（三個組別分佔33、2424和9269人），當中的戰爭罪犯包括滿洲國皇帝溥儀、東北剿匪總司令部副總司令杜聿明、中華民國山東省政府主席王耀武等「名人」，另外又縮減389名犯人的囚禁年期。

此後，中國分別於1960、1961、1963、1964、1966和1975年頒行特赦令，不過適用對象均為本身是國民政府、滿洲國或蒙疆聯合自治政府人員的戰爭犯，獲釋犯人合計不過556人。直至2015年，全國人大常委會聲稱「為紀念中國人民抗日戰爭暨世界反法西斯戰爭勝利七十周年」，才再次釋放符合特定條件（例如參加過抗日戰爭、國共內戰，或是年滿七十五歲且身體嚴重殘疾）的各類罪犯，人數逾三萬人，為歷次特赦之冠。

由是觀之，中國法律中確實有特赦這回事，不過，我們應當如何評價中國現行的特赦制度？要回答這個問題，不妨先看看其他地方的制度若何。

在台灣，依照《中華民國憲法》，總統可依法行使大赦、特赦、減刑及復權（回復當事人已喪失的公權）之權，其中大赦案須經行政院和立法院議決。除了憲法之外，台灣法規中又有《赦免法》，規定前述各式赦免的適用對象、效力與行使程序。在2000年，時任總統陳水扁便頒行了特赦令，特赦因宗教信仰而拒服兵役的十九名「耶和華見證人」信徒、為促使大眾關注勞工權益而臥軌的曾茂興，以及僅因證人片面之辭而被判強盜罪成的蘇炳坤。

美國的行政赦免（executive clemency）制度亦頗稱完善。根據《美利堅合眾國憲法》，美國總統有權對違反聯邦法律者施以緩刑（reprieve）和特赦（pardon），而美國最高法院則指明上述權力涵蓋特赦、有條件特赦、減刑、有條件減刑、免除罰款、免除財物充公、延期施刑（respite）和大赦（amnesty）。在州方面，各州對赦免的施予權有不同規限，有些州由州長一人執掌赦免大權，有些州則將此權力交予專責委員會。就聯邦層級的赦免制度而言，總統的權力非常之大，可以在當事人被定罪之前頒布特赦令，例如福特（Gerald Ford）便曾以國家利益為由，頒發特赦令予前總統尼克遜（Richard Nixon），赦免他在任期間「可能」干犯了的罪行，使之不用接受任何調查及審訊。此外，被定罪的人亦可以主動請求總統特赦，美國司法部轄下的特赦檢察官辦公室（Office of the Pardon Attorney）會協助總統審議特赦請願書，而他們的考慮準則，包括犯人被定罪後的表現、案情、專家報告等，統統見載於《美國檢察官手冊》（United States Attorneys’ Manual）。據記錄，前美國總統奧巴馬一共赦免了接近2,000名犯人，幾乎是小布殊的10倍，當中包括將政府機密文件洩露予維基解密而被判入獄35年的曼寧（Chelsea Manning）。

觀乎美國和台灣的赦免制度，其實多有可供中國借鏡之處。首先，中國應訂立更細緻的特赦法規。現時中國僅於憲法中訂明全國人大常委會有權決定特赦，國家主席則須依照前者的決定頒布特赦令，但具體的頒布程序、條件、赦罪類型、效用、對象，以至詞語定義等細項，則一概闕如。缺少細緻法規固然能讓政府便宜行事，但這樣的特赦制度只會是國家用來滿足政治需要的工具（例如為外交原因而釋放特定戰爭犯），甚或使行政機關借以蔑視司法部門的判決，而無助於大眾依法尋求個人福祉。

其次，中國應容許被定罪者主動請求特赦。現時中國奉行「由上而下」的特赦模式，意即特赦只會由當權者主動施予；而美國則是「由上而下」與「由下而上」兩種模式並行，當事人除了等待總統格外開恩，亦可自行提請特赦。「由上而下」的特赦強調政府威權，表示政府可以壓過司法機關，取消被定罪者的刑罰，仿如一種恩賜；相反，「由下而上」的特赦申請則反映制度設計者重視大眾權益，容許當事人在被定罪後尋找新生。事實上，一個國家每天要處理的案件多如牛毛，要當事人等待元首頒令特赦，根本毫不實際。當然，要建立一套名實相副的提請特赦機制，必須同時制訂嚴密的《特赦法》，使當事人請願時有法可循，亦防機制遭濫用，故上述兩方面的改革可謂相輔相成。

說回山東的「辱母殺人案」，由於此案已進入二審，判決尚未塵埃落定，此時要求政府特赦實在為時尚早。此外，觀乎中華人民共和國成立後的歷次特赦，八次中有六次只釋放戰爭犯，另外兩次則是配合周年誌慶才大規模釋放各類囚犯，以示國泰民安，極具政治意味，故此，寄望全國人大常委會因此案情節特殊而特赦于歡，似乎無異於緣木求魚。儘管如此，此案仍然是一個重要的契機，既然大眾關注法與情的平衡，那麼在不違反「依法治國」主旋律的前提下，改革現有特赦制度，以提升大眾福祉，實在是當局應有之義。事實上，國際社會均同意適當地依法行使特赦權有助達致社會和諧而無損法治；因此，只要有充足的理據，不論是哪個地方的管治者，均不用對特赦過分避諱。