盲搶地建屋傳統非今日始　 圖解香港休憩地50年來比例大跌

香港寸金尺土，房屋短缺。現任特首梁振英在上台後，便主力覓地建屋，搶地程度曾被形容是「見縫插針」、「盲搶地」，更曾經向啟德體育城廿多公頃土地打主意。這樣搶地，真的可以締造一個健康的城市？到底，在搶地的背後，我城面對一個怎樣的城市規劃歷史？
《香港01》翻查眾多研究發現，揭出一個歷史事實，就是本港數十年來休憩用地比例大減，在1965年休憩用地尚佔規劃面積近一成，但50年後卻跌至不足4%。而且，港人享有休憩用地的人均面積遠遠落後其他大都會。根據戰後的規劃文件，記者亦發現這些情況是港府一直刻意為之，只把休憩用地當作土儲。
休憩用地和綠化帶往往被視為改善城市健康的重要部分，一個樓宇密密麻麻的擠迫城市，香港人想要嗎？又為甚麼這個城市如此令人窒息？

港人均休憩用地面積只有廁格大小

根據規劃署製訂的《規劃標準與準則》，現時本港人均休憩用地標準為2平方米，面積僅相當於一個廁格大小，個別地區甚或未達標準，與外國相差甚遠。

到底相差多遠？思匯政策研究所曾經研究過這一點。在上海，人均休憩用地比香港多一倍，達4平方米，面積相當於一部升降機；新加坡則每人有7.5平方米休憩用地，等同三分二個私家車位。在紐約更人均擁有29平方米，比近年新興的300呎「劏房盤」單位還要大， 比不少港人的住家更大。

香港休憩用地管理事權不一

到底香港輸在哪裏呢？從紐約市的經驗也許可以找到答案。

休憩用地短缺的源頭，其實是本港的規劃哲學。按照規劃標準，香港人的人均休憩用地至少為廁格大小，聽上去很不濟，但其實《規劃標準與準則》仍表明「未必可以一致地在全港各區達到」。香港與紐約的其中一個分別，在於紐約的休憩用地由規劃到管理統一由公園署負責；而香港康文署雖然負責「發展與管理」全港休憩用地，但最終決定休憩用地的位置和面積卻是規劃署。

由管理上已可看到分別。紐約市政府早於1856年就設立了首個管理公園的部門中央公園管理局（Board of Commissioners of Central Park），負責統籌興建位於曼克頓區、著名的中央公園。後來更設立「公園總監」一職，全權負責規劃、建造和管理市內所有休憩用地，現時公園總監易名為「公園及康樂署」（Department of Parks & Recreation），管理市內3萬公頃休憩用地，佔紐約市總面積14%，當中包括近1000個遊樂場和1800個籃球場。

紐約市長白思豪在去年更提出名為「OneNYC」的市區更新方案，除了增建房屋、改善交通外，更明確提出在2030年前，希望令全市85%市民住所步行範圍內都有公園，幾乎「梗有一間喺左近」。

紐約的規劃目標亦明確，擬集中在貧窮人口較多、人口急增地區加快興建公園以及在全市街道和休憩用地種植100萬棵樹綠化城市。另會透過多項措施，例如拆卸休憩用地的圍欄、與不同社區合作將車路變成兒童遊樂場，令休憩用地發展成社區內的聚會場所。

港英40年代已料市區休憩用地嚴重短缺

翻查數據，香港除了人均休憩用地面積遠遠落後其他大都會，數據亦顯示，本港數十年來休憩用地和綠化帶比例大減。更甚者，本港的休憩用地除康文署公園外，還包括私人物業內的公共空間、私人會所等，實際上市民可免費享用的休憩空間比官方數字更少。【揭規劃發水 你不可不知的七個奇怪「休憩」用地】

這其實是港府一直刻意為之，把休憩用地當作土地儲備。因為休憩用地和綠化帶往往被視為改善城市健康的重要部分，否則，一個密密麻麻的擠迫城市便會出現。

本港休憩用地比例其實不斷下跌，1965至2006年間，本港人口由363萬大增至690萬，但休憩用地佔法定圖則比例在40年間卻不升反跌，由9.8%大跌至3.9%。這段期間，本港休憩用地其實增加了384公頃，但遠遠追不上其他發展，例如低密度住宅土地供應同期增加了896.7公頃、道路也增加了936.9公頃。

同在這數十年間，法定圖則內綠化帶亦減少了3238.2公頃，面積更相當於162個維園。

學者：60年代休憩用地比例高現時三倍

另一個問題，是房屋居住問題在香港幾乎凌駕一切。由於負責的規劃署，需同時應付房屋問題、賣地壓力，往往犧牲休憩用地。

翻查歷史資料，這種規劃哲學早於本港第一份規劃手冊已植根本港，至今依然未變。二次大戰後，本港急需重新規劃建設，應付不斷增加的人口。1947年，港英政府邀請負責大戰後重新規劃倫敦的規劃師亞拔高比爵士（Sir Patrick Abercrombie）來港，翌年發表本港首份規劃文件《亞拔高比報告》。《報告》除了提出本港的規劃原則，亦建議港府興建過海隧道、填海造地，以及發展新市鎮和工業區，解決本港的房屋問題、發展經濟。

至於休憩用地，《報告》將之放在整份報告的最後一章，承認由於需與其他土地用途競爭，「預料市區休憩用地會出現嚴重短缺」，建議把荒廢軍事用地改作休憩用地，以及引入「特別」的規劃算法，將綠化帶兼作休憩用途，例如利用綠化帶壯麗的山坡和集水區景色作為「被動式康樂空間」、在綠化帶內為公眾開闢行山徑或「特別觀景點」。

《亞拔高比報告》令政府把「因為香港土地不足，無可避免犧牲休憩用地」的說法合理化。 例如1974年政府出版的《香港城市規劃》指出，「在香港住宅和商業土地十分短缺，康樂用地無可避免有限制」。另外1981年的《規劃標準與準則》更指出，當時的休憩用地指標並不「慷慨」，明言無法達標。

港大城市規劃及設計系教授鄧寶善指出，由於休憩用地沒有經濟價值，對政府而言成本相當高昂，於是往往傾向將規劃作休憩用地的土地改作住宅、道路等，較具經濟價值的用途。

根據鄧寶善的研究，1990至2013年本港城規會共接獲519宗將休憩用地改作其他用途的申請，當中有406宗獲批，成功率高達78.2%。而23年來，共有22年城規會批准改劃個案多於否決個案，導致目前實際上的休憩用地比法定圖則上的少190公頃，面積相當於9.5個維園。

休憩地改劃後多變成GIC用地

歷年來申請個案以改劃作政府、機構及社區用途（GIC）用地最多，144宗申請有127宗獲批，成功率高達88.2%。另外改作商業和工業用途也有86和58宗，成功率分別有78.9%和82.9%。

本港綠化帶佔土地比例亦正逐漸減少，1965至2006年間，法定圖則內綠化帶減少了3238.2公頃，面積相當於162個維園。原因之一，在於城規會大開方便之門批准原居民在綠化帶內興建丁屋和洋房，以及將綠化帶改作建住宅、露天儲物場等申請，令各種發展蠶蝕綠化帶。在1990至2006年間，城規會曾處理1230宗在綠化帶內作其他用途的申請，當中767宗獲批，成功率達62.4%。

在767宗獲批申請中，最多的是建丁屋申請，有251宗佔獲批的申請三分一；連同住宅和洋房，三者共佔獲批申請項目44.9%。其餘常見獲批改劃劃用途露天儲物場、設施等。

換言之，最初本港城市規劃是為了解決房屋、經濟問題，而犧牲休憩用地；演變至今卻有把休憩用地當作土地儲備之嫌。

地少人多？可能是一種迷思

「香港地少人多」，這句說話相信大家都聽過很多次，土地供應有限，是否本港遷就覓地建屋，犧牲休憩用地或綠化地帶改劃建住宅的原因？

但本土研究社成員陳劍青指出，「地少人多」只是政府製造出來的「迷思」，本港仍有不少土地可供發展，故將休憩空間與住宅發展對立，只是一個偽命題。在香港，土地資源彌足珍貴，但正如《香港01》發現，休憩空間近年面積逐漸被蠶食，市民生活質素被忽視。陳劍青指，香港要面對的不是土地資源匱乏，而是分配不均問題。他說，發展局於2012年曾公開過政府持有2,000公頃閒置住宅土地，當中即使扣除形狀不規則無法發展土地，仍有約400公頃地可供發展，「好多地一直曬太陽丟空，然後就同市民講無地可以用要填海、拆村。」

他又指，政府不願著重市民生活質素，即使有土地劃為休憩用途，當局亦一直丟空。陳劍青舉例指，大角嘴海帆道一幅休憩用地，政府多年來都不願發展，並推卻指土地發展涉及渠務工程，「其實到底係無地可用，抑或係有地唔用？」

陳劍青說，政府一直不肯公開土地資料庫，令民間無法掌握社區土地用途，在黑箱作業的情況下，公眾於土地規劃問題上無從參與，最終變成「單向規劃」，又如尖沙咀海濱，外判予發展商管理，令市民在公共空間沒有自主權。

你想看更多精彩的深度文章嗎？請購買今期《香港01》周報，或點擊此處：成為我們的訂戶。