【01周報．兩會】被忽略的修憲關鍵——中共執政重入憲法正文

中國共產黨在全國兩會開幕前夕，突然提早大半年召開三中全會，事前更公布早於二中敲定的《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》，當中外界最關注的，是中共建議取消國家主席連任期限，擔心此舉會令中國政治軌迹生變；然而，大家似乎都忽略了是次修憲的關鍵，在於憲法條文第一條第二款新增了一句「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」，再次以入憲來確立其執政合法性。這是繼1975年毛澤東時代首次把「中共執政」寫入憲法條文、以及1982年鄧小平時代把「中共執政」剔出憲法條文後，再次打算將「中共執政」加入憲法條文內。

鑑於中共過去犯下的多個嚴重錯誤，包括反右運動、大躍進、文化大革命及六四事件等，有關其執政的認受性及合法性，近70年來一直備受爭議；而翻查中華人民共和國的制憲歷程，「中共執政」的論述曾經多次變化，但現時的憲法並未正式寫成條文。

在1949年建國初期，經中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》及《中央人民政府組織法》，共同構成新中國政府的憲法基礎。儘管當時中國共產黨在中央人民政府委員會佔主導地位，但鑑於社會正處於新民主主義的過渡時期，《共同綱領》並沒有列明中共的執政地位，僅在序言提及其有份組成協商會議。

至1954年首次公布憲法（又稱《五四憲法》），由中共中央憲法起草小組執筆，最後再經中共主導的第一屆全國人民代表大會通過。《五四憲法》沿襲並深化《共同綱領》的政治邏輯，兩度在序言中提及中國共產黨的「領導」地位，但未有在條文中加以詮釋。直到十年浩劫的文化大革命期間，中國被折騰得遍體鱗傷，已連任近30年中共最高領導人的毛澤東，突然提出修改憲法，至1975年獲得通過，當中序言四度談到「中共領導」，而條文更是六度提及。

其中第二條由「中華人民共和國的一切權力屬於人民……」改寫成「中國共產黨是全國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導……」其他條文則包括「中國人民解放軍和民兵是中國共產黨領導的工農子弟兵」、「全國人民代表大會是在中國共產黨領導下的最高國家權力機關」、「公民的基本權利和義務是擁護中國共產黨的領導」等。

根據北京大學法學院教授張千帆所撰《憲法序言及其效力爭議》，憲法序言不一定有法律效力，但能體現憲法的基本定位，換言之，憲法條文才是具憲法效力的規範正文；而《七五憲法》的修訂，無疑是把「中共執政」的憲制地位提升到空前的層次。

直到文革結束後鄧小平第三次復出，痛定思痛的他決意推動《黨和國家領導制度的改革》，而再度經過修改的《八二憲法》，除了修訂序言中的「中共執政」事實陳述，把此前條文內有關「中共執政」的論述全部刪除，另亦重設國家主席一職，並規定其「連續任職不得超過兩屆」。

《八二憲法》被當年的知識份子及憲法學界視為中國民主進程關鍵一步，如今中共提出修憲，不但取消國家主席連任期限，甚至建議在條文第一句加入「中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵」一句，兩者很自然會被聯想比較，難免有開歷史倒車之嫌。

不過，若要理解中共此舉意欲為何，不妨再回到「八二制憲」，先讀懂鄧小平刪除憲法條文有關「中共執政」論述的歷史原因和政治邏輯，再思考今昔進退。

姑勿論你個人是否喜歡中共執政，也不辯其「自我封王」的手段是否有足夠認受性，但在中國內地，共產黨掌權是無法迴避的政治現實。不過，在國際社會輿論、以及本港和海外部分關心中國民主進程的知識份子當中，「中共執政」仍未能令大多數人信服。

文革動搖中共執政認受性

從反右運動到文革結束的20年，對中國既有的黨政體制造成巨大破壞，也釀成對整個中國社會在政治、經濟及文化上的歷史災難；彼時「中共執政」雖然被寫入憲法的序言和條文，但國人經歷多次中共造成的政治創傷後，紛紛質疑其執政的合法性及認受性，甚至擔心權力過分集中的領導人會走上獨裁暴政之路。

有論者認為，《八二憲法》的修訂工作，就是在這樣的背景下展開的，就算是中共改革開放的總舵手，也不再像建政初期那般高歌猛進。據說當時的制憲專家曾經翻查過百個國家的憲法，發現僅少量國家會在憲法條文中提及某個政黨的名稱；與此同時，正值改革開放發展初期，在國際博弈中處於守勢的中國，面對自由化思想的衝擊和壓力，難免會出現一種相對曖昧、委婉的心理，以至於在制憲時，會選擇弱化「中共執政」的論述，即刪除《七五憲法》中確立「中共執政」的條文，改以序言作表述。

不僅如此，鄧小平甚至多次提出「黨政分開」的設想。據歷史學者吳偉在《紐約時報》撰文，早在1980年底，鄧小平已和「中共中央第一支筆」胡喬木談及有關事宜，指出「黨的組織不是政府，不是國家權力機關」，他又認為，「我們過去的那一套不適應今天和以後的任務，非改不行。」

至1986年底鄧小平會見意大利及日本外賓時，他又先後表明「我們官僚主義多，機構重疊、臃腫。這事還涉及到黨如何領導，黨政要適當分開」、「更大的是涉及我們的黨政不分，很多事情黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重複。」

隨後時任中共中央總書記趙紫陽負責主持起草中共十三大報告和《政治體制改革總體設想》，主張應劃清黨組織和國家政權的職能，以理順他們之間的關係，使之制度化。不過，六四事件後，隨着趙紫陽下台，政治體制改革告終，「黨政分開」又變回了「黨管一切」。

國力提升　黨政分開變黨政分工

時至今日，踏入改革開放的第40個年頭，中國成為全球第二大經濟體，其在外交政策上開始轉守為攻，而中共在國際政治舞台上也表現得遠比以前直接和自信。預料即將接任國家副主席的前中紀委書記王岐山，就曾於去年全國兩會期間，否定「黨政分工」一說；他當時指出，「在中國歷史傳統中，『政府』歷來是廣義的，承擔着無限責任。黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關以及法院和檢察院，在廣大群眾眼裏都是政府。在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開，對此必須旗幟鮮明、理直氣壯，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。」

王岐山所言，既反映當代「中共執政」的自信，亦企圖釐清「中共執政」的「黨政工作」迷思，不讓大家仍留在那個記憶中的年代裏。

王岐山引述的「四個自信」，是現任中共總書記兼國家主席習近平，於2016年在中國共產黨成立95周年大會上提出的。這連番的「自信」，都加強習近平從黨、政、軍、工、農、學等方面強化「中共執政」及「中共領導」；事實上，他自2012年上台後推行的現代化改革，亦為他帶來不俗的政治威望。

如此強勢領導之下，中共內部自然有聲音提出，該黨應該藉修改憲法條文以正式確立「中共執政」在憲法合法性，不再如《八二憲法》般含蓄委婉。

自中共第十八大以來，習近平已多次強調並在十九大報告中明確指出，「中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導」，如今被建議寫入憲法條文，以確立「中共執政」地位，亦非無迹可尋。

不過，自《新華社》在上月底（2月25日）公布《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》之後，外界普遍只關注取消國家主席連任限期，而忽略中共藉以確立其執政地位才是是次修憲的主要目的，本港各黨派人士對此更是不屑一顧，連經常高呼「打倒共產黨」的民主派政黨，也鮮有聲氣。然而，當修憲建議獲得通過，當「中共執政」具備憲制基礎，打從心底裏抗拒「中共執政」的泛民政黨，究竟應該如何自處？

上文節錄自第101期《香港01》周報（2018年3月5日）《被忽略的修憲關鍵——中共執政重入憲法》。

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