【01周報．兩會】修憲取消國家主席連任限制的憂思
「為什麼我的眼裏常含淚水？因為我對這土地愛得深沉。」——詩人艾青80年前的詩句，在上月底（2月25日）中共公布取消國家主席連任限期的修憲建議後，成了國內外知識份子的最佳寫照。大部分評論均認為，此舉儼如開歷史倒車、等同恢復領導幹部終身制，不少港台傳媒更形容，習近平仿效袁世凱復辟帝制。這些擔憂不無道理，但除卻無能為力的「擔憂」和充斥情緒的「嘲諷」，我們也應該好好思考，中共取消限期背後的「為什麼」和「怎麼辦」。
新華社當天發布《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》後，「移民」這詞彙在「百度搜尋指數」中的頻率激增；與此同時，「稱帝」、「連任」、「我反對」等詞彙，瞬間成了「新浪微博」無法搜尋的「敏感詞」。翌日，著名的《冰點周刊》創刊編輯李大同公開向人大代表發出緊急呼籲，懇請他們在即將召開的第十三屆全國人大第一次會議上以「反對票」否決修憲，因為「取消國家領導人的任期限制，將被全世界文明國家所恥笑，開歷史的倒車，將埋下中國再次陷於動亂的種子，貽害無窮」。隨後，美國《華盛頓郵報》、《時代周刊》、《金融時報》等，均發表評論文章指出，中共總書記習近平欲打造極權統治，故呼籲西方國家捍衛民主價值。
在香港，事件也引起不少關心中國民主進程的人的憂慮。支聯會主席兼民主黨前主席何俊仁批評，有關建議是「走向個人神化、個人獨裁、去制度化」的做法；公民黨主席梁家傑則語帶雙關地諷刺：「習帝萬歲、萬歲、萬萬歲！……習帝巴閉好多！起碼俄羅斯都是民主選舉產生總統和總理的！」中文大學政治及行政學系高級講師蔡子強亦撰文，認為此舉「標誌着由鄧小平在文革後一手建立的政治秩序將會結束」；有線中國組前首席記者、浸會大學新聞系高級講師呂秉權也在報章批評，該建議是「為一個人破壞13億人的制度」。
毛澤東連番犯錯 催生制約權力
他們口中的「制度」及「政治秩序」究竟為何？修憲建議緣何會引發「個人獨裁」、「極權統治」及「貽害無窮」等憂慮？這一切還得由「國家主席」制度確立的曲折歷程說起。
1911年10月10日，武昌起義開啟了辛亥革命的序幕，推翻了滿清王朝，也結束了統治中國幾千年的君主專制，但隨之而來的，卻是軍閥割據、帝制復辟，之後輪番登場的君主立憲制、議會制及總統制等，也以失敗告終。直到1946年，中國國民黨、中國共產黨及其他民主黨派在重慶召開中國政治協商會議，確立《和平建國綱領》，並承諾將籌組聯合政府、實現民主憲政。惟國共內戰再起，至1949年國民黨敗走台灣，共產黨在北京召開中國人民政治協商會議，並通過《共同綱領》及《中央人民政府組織法》，以此作為新中國政府的憲法基礎。
不過，當時中共未設「國家主席」一職。按照《組織法》，中央人民政府委員會是國家核心機構，當中設一名主席，負責主持會議及領導工作；那是集體元首制的雛形，但根據當時情況，64名委員會成員當中，共產黨佔了33人，而本身是中共中央委員會主席的毛澤東，則獲選為中央人民政府委員會主席，他實際上就是國家元首。惟《組織法》對國家元首的實際權力缺乏有效約制，隨後毛領導的「抗美援朝」、「土地改革」、「鎮壓反革命」及「三反五反」等運動，都嚴重影響中國的政治、經濟及文化，直接催生了制訂憲法及釐定國家元首權限的必要。
於是，1953年新政府成立以毛澤東為主席的憲法起草委員會，翌年，同樣以毛澤東為首的中共中央憲法起草小組提出《中華人民共和國憲法草案（初稿）》。草案建議將國家元首的稱謂選定為「國家主席」而非「國家總統」，有分析指前者比後者更加平易近人，且帶有濃厚的政黨色彩，以強調黨政合一；除此，草案亦規定「國家主席」需年滿35周歲、每四年一任，但沒列明連任限期。有憲法學者認為，制憲者可能是出於對毛澤東的信任，而毛澤東則是效法蘇聯史太林的職務終身制，故沒有加入限制條款，造成《五四憲法》的大缺陷。
可惜的是，新憲法的落實，卻未能令中國人民的憲政之路走得更順暢。1956年，毛澤東在中共第八大召開前的北戴河會議上，提出他不打算再連任國家主席及黨主席的設想；到國家主席任期屆滿的1959年，劉少奇獲選為新任國家主席，惟毛澤東未有按照原計劃辭去黨主席。中國因而進入「兩個主席」時代，而國家主席劉少奇的政治權威及影響力，明顯不及黨主席毛澤東。儘管劉少奇於1964年連任國家主席，但其任期卻以中共政治鬥爭的悲劇告終。
1966年8月，中共改選中央政治局常委，身為國家主席的劉少奇，意外地從第二號人物變成第八號人物，這也預示着那場殘酷的文化大革命的到來。同年10月，劉少奇被定性為「資產階級反動路線」的代表，隨後被軟禁、遭批鬥；他甚至拿出《憲法》反抗紅衛兵：「我是中華人民共和國主席……誰罷免了我的國家主席？」
直到1968年中共第八屆十二中全會，劉少奇被中共撤職但未依憲法罷免，他翌年因身體飽受摧殘病逝。當初立國制憲，毛澤東曾說「搞憲法就是搞科學」，然而，那十幾年間關於國家主席的實踐及演變，卻不太科學；至1970年，毛澤東提出修改憲法，當中包括取消國家主席一職，到1975年，國家主席制度被正式廢除。
鄧小平廢終身制 強化集體領導
國家主席制度從無到有，再從有到廢，終身職務制下的中共黨主席毛澤東，始終扮演關鍵角色，他也逃不過「權力使人腐化」的宿命，晚年作出多個錯誤決策，造成空前災難。
文革結束後，鄧小平復出，曾經深受折磨的他深刻認識領導職務終身制和領導個人崇拜的切膚之痛，故在1980年發表《黨和國家領導制度的改革》，明確提出「任何領導幹部的任職都不能是無限期的」。
兩年後修訂的《八二憲法》，恢復了國家主席制度，並規定所有國家機構的領導職務一律「連續任職不得超過兩屆」。值得一提的是，對比《五四憲法》，《八二憲法》的主席職權漸趨縮減，沒有了軍事統帥權及最高國務會議召集權，這普遍被憲法學界視為國家主席由實權元首變成虛位元首的表徵。
另外，鄧小平也主張以分權制約權力過分集中及黨政不分等問題，並恢復以「總書記」稱呼中共組織上的最高領導人，改善集體領導制。鄧小平對中共黨內及國家治理體制的連串改革，廣為國內外關注中國民主進程的人士所接納，知識份子盛讚他的種種舉措「健全了黨和國家的民主制度，強化了憲法對國家的規範功能」，憲法學界更將此視之為中國政治歷史的一大進步。
在分權制約下，同一年期國家主席、中共中央總書記，以及中共中央軍委主席，分別由三人擔任，以1983年為例，分別是李先念、胡耀邦及鄧小平，外界普遍認為後者掌握國家實權。
直到江澤民1993年同時擔任國家主席、中共中央總書記，以及中共中央軍委主席三職後，才形成「政黨軍三位一體」格局；面對有關變革，江澤民曾於2004年解釋稱：「這樣的領導體制和領導形式，對我們這樣一個大黨、大國來說，不僅是必要的，而且是最妥當的辦法。」不過，江澤民在2002年和2003年卸任中共中央總書記和國家主席後，至2004年才卸下中央軍委主席，故被批評「戀棧權位」。至2012年胡錦濤同時卸任三職後，接班的習近平曾在就職典禮上讚揚對方帶頭離開中央領導崗位，體現「崇高品德，高風亮節」。
從《五四憲法》頒布至今，國家主席制度的確立歷經跌宕，才進入相對平穩的時期，也難怪中共此刻關於取消國家主席連任限制的修憲建議，會勾起大家對文革及領導終身制的痛苦回憶，從而心生疑慮；而從過去憲法中有關國家主席連任限期的「從無到有」，亦難免令人質疑取消限期是在開「從有到無」的倒車。
無可否認的是，中國當下的制度建設依然落後，法治保障仍然不足，法理權威也尚未鞏固，某程度上甚至還延續着人治邏輯，從根本缺乏對個人自由及權利的理解和尊重，至使人民的憲制權利未能得到有效保證。
然而，如果把毛澤東的嚴重錯誤，情緒化地投射在習近平的舉措上，繼而產生「永續主席」甚至「帝制復辟」的聯想，就過於杞人憂天，也輕視了中國政治的複雜性和特殊性。
習近平具「逆制度化」特徵
那麼，除卻上述歷史的不信任之外，中共此舉的因由，究竟還有哪些可能性呢？
《明報》先後引述北京消息指，中共建議刪除國家主席任期，是為平衡權力架構，並為習近平爭取更多時間，解決台灣問題。《多維新聞網》則有分析文章認為，習近平是為守住2012年上台以來的執政成果，保持改革的延續性及政策穩定性，以實現其「中華民族偉大復興的中國夢」之承諾；如俄羅斯《商業諮詢日報》文章所言：「習近平想要連任，繼續進行已經初見成效的改革。」中共黨媒《環球時報》則認為，這有助保持「三位一體」領導體制。
多次到中南海演講的新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年，曾經撰寫《如何理解大國領袖們『逆制度化』傾向》一文，認為那些領袖們具備以下共通點：（1）不滿意於既得利益者所掌控的政治現狀，都想改變現狀；（2）試圖通過繞開現存體制，組建新的權力運作體系；（3）厭惡既有的政治規則，為了掌控權力可以不擇手段。不知道鄭永年筆下的「大國領袖」是否包括習近平，但從中共的政治邏輯而言，「制度」對他們來說只是「工具」，為了達致「新時代」的目標成效，他們絕對認為「制度」可以保持靈活性。
換個角度思考，假設習近平五年後仍有深化國家治理體系的宏圖大計，即他屆時不會卸任中共中央總書記及中央軍委主席，但依循現行憲法不再連任國家主席，那麼，到時候，中國會否重現當年的「兩個主席」？而本身是中共最高領導人的習近平，絕不可能出任任何低於國家主席職級的國家領導人職位，政治威望如此高的他，與新任國家主席又將形成怎樣的尷尬局面？他以什麼身份出訪外國、會接受怎樣的國賓禮遇？新任主席會否淪為名副其實的虛位元首？如此一來，站在實際政治效益的角度而言，修憲是否比不修憲更好？然而，若從價值理性而論，修憲是破壞制度、延續人治之舉，而且將13億人的「中國夢」押注在習近平身上，如此又是否太冒險？
《紐約時報》的評論文章指出，中共的修憲建議引起中國國內對「強人政治」的擔憂，但台灣淡江大學戰略研究所副教授黃介正表示，在強人領導下，另一種主流想法或會認為，此舉更適合中國的長遠發展。無論如何，中共在修憲過程中，還須面對一個不能迴避的詰問——一旦通過修憲建議，如何確保不再因為權力過分集中而影響國家正常運作、不再重蹈眼高手低的政治覆轍、不再令關心國家民主進程的人士擔驚受怕？
上文節錄自第101期《香港01》周報（2018年3月5日）《國家主席連任限制的憂思》。
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