【十九大解讀】全面管治權：從委婉到直接，是強硬是積極？

中共第十九次全國代表大會上周三（18日）開幕，總書記習近平在工作報告中三度提及香港，傳媒及政黨多聚焦於「牢牢掌握全面管治權」一言，忽略「全面管治權與高度自治權有機結合」一說。其實，只要梳理回歸歷史脈絡，對比歷任領導人治港思維、整合習近平連串涉港言論，就會有更深刻的理解。究竟中央態度是強硬還是積極、說法是矛盾還是合理、港人應提心吊膽還是處之泰然？可循全面管治權與高度自治權之間的微妙共生、合理對峙及有機結合三方面解讀。

這次習近平的講話，是自香港回歸後，歷屆中共黨代會報告談及港澳篇幅最多的一次，有逾700字，分三大重點：

（1）總結五年工作新進展，牢牢掌握憲法和基本法賦予中央對香港的全面管治權；

（2）將一國兩制納入新時代中國特色社會主義基本方略，要全面管治權與高度自治權有機結合；

（3）展望一國兩制發展藍圖，有序推進民主，讓港人共同承擔中華民族復興歷史責任。

普遍傳媒報道和政黨解讀時，着眼點都放在「全面管治權」，以此認定中央將加強對港管治，甚至擔心激化中港矛盾和社會撕裂；無可否認，這對深信一國兩制是「井水不犯河水」、堅持高度自治是「神聖不可侵犯」的香港人而言，情感上自是難以接受。不過，若想深入理解中央對港政策，就要因應各種變化以辯證思維從多角度切入思考，同時克服偏見與執念，方能突破盲點、打破迷思，探索出更多香港自處之道。

微妙共生：源於起草《基本法》而非《白皮書》

泛民政團如民主黨和公民黨等討論「全面管治權」和「高度自治權」時，通常會直接得出「破壞兩制」的結論，認為兩權不能同時存在，因為前者會削弱後者，不過，對中央而言，「全面管治權」自香港回歸時就必然存在，且與「高度自治權」共生共存。

如2014年6月國務院新聞辦公室發布《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書所指，中國從1997年7月1日起同時收回香港「主權」和「治權」，並根據《憲法》第31條，「授權」成立直轄於中央人民政府的特別行政區，實施經全國人民代表大會通過的《基本法》，使之享有受中央監督的「高度自治權」，同時中央直接對港行使《基本法》修改及解釋權、國防與外交管理權、特首與主要官員任免權等，從而落實改革開放旗手鄧小平「一國兩制」構想。

若要以數學公式簡單呈現，中央全面管治權 = 中央直接對港行使權力 + 中央授權香港高度自治權 + 中央對港監督權。

按其邏輯，在「授權」之前，中央完全擁有對港直接管治權，是謂「一國」；當中央按照《憲法》與《基本法》規定，把行政管理權、立法權、司法權和終審權等部分治權授予香港政府直接行使，以保持原有資本主義制度和生活方式不變，是謂「兩制」；簡言之，「一國兩制」操作模式下，全面管治權與高度自治權之間，是「主權」與「授權」的共生關係，同時亦反映中央與香港之間，「一國」對於「兩制」的統領關係，以及「兩制」之於「一國」的依存關係，有關的授權邏輯應該為「中國收回香港主權和治權 — 中央對港擁有全面管治權 — 中央授予香港高度自治權而非完全自治權」。

《白皮書》發布後一度引起社會嘩然，其主要執筆者之一、北京大學法學教授強世功便撰文澄清，指「全面管治權」並非中央可以直接管理香港任何事情，否則「一國兩制」將無以為繼；他又解釋，「全面管治權」相等於「全面管轄權」，即中央對香港的主權。不過，民主派仍然批評是「扭曲一國兩制、矮化高度自治」，法律界更發起有逾1,800人參與的黑衣靜默遊行抗議，甚至激發78萬人參與「和平佔中民間公投」，惟當局不但沒有收回《白皮書》，反而把「全面管治權」這個原屬國務院新聞辦的政策用語，正式納入中共黨內最高層次的政治報告。

一般相信，「全面管治權」說法源於《白皮書》，其實不然。翻查《香港基本法起草過程概覽》，早於1980年代末起草《基本法》期間，基本法諮詢委員會轄下剩餘權力工作組的《剩餘權力討論文件（草稿）》，已有諮委提出「中央對香港的權力是絕對的、全面的」一說。

當時港區草委李柱銘認為，《基本法》沒有列明的「剩餘權力」，應歸特區政府擁有；不過，有其他草委反駁，「剩餘權力」只會在權力由下而上的聯邦制國家出現，因那些邦或州原本已擁有「主權」，至組成聯邦時，再授予聯邦政府相關權力，自身則保留「剩餘權力」。然而，香港與中央並非邦州與聯邦政府的關係，而中國更是權力由上而下的單一制國家，即使授權香港高度自治，但仍擁有絕對而全面的「主權」和「治權」，故「剩餘權力」也應由中央保留。

無論今時今日的香港人有多不願意接受，《基本法（草案）》最終於1989年初，經三分之二以上草委通過並進行諮詢，並在翌年4月獲全國人大通過正式頒布《基本法》，其中第20條顯示，「剩餘權力」歸中央所有，並可根據實際情況授予香港行使，肯定了「中央對香港的權力是絕對的、全面的」之說。

合理對峙：由委婉到直接，是強硬是積極？

有人會問，既然中央對港擁有全面管治權，為何回歸多年至《白皮書》發布之前，都不曾直接提出有關論述？公民黨主席梁家傑就曾公開批評，指中央藉《白皮書》「背信棄義、過橋抽板」，斷言當局若在1990年初提出「全面管治權」，香港一定難以順利回歸中國。有人會形容中央「龍門任搬」，也有人說是「因時制宜」，即因應一國兩制發展進入不同階段，逐漸調整由委婉漸趨直接的表達方式。

根據專門研究一國兩制的中國人民大學台港澳研究中心教授常樂所言，中央治港方針先後經歷「井水不犯河水」及「有所為有所不為」兩個階段，在中共十八大正式進入穩步落實全面管治的新階段；國港澳研究會理事兼北京航空航天大學法學院副教授田飛龍日前撰文指出，中央近年面對香港政改爭議，以及本土分離等系列挑戰，故因應形勢要求而調整適應時代的具體治港方略，對以往偏重「兩制」的治港思維與政策取向，進行檢討與修正，把重心轉移至「一國」的法理意涵，以打破「一法各表」的法理亂象與僵局，繼而重塑《基本法》的新秩序。

對比歷任國家主席在香港回歸周年慶典上發表的講話，或許更能感受中央從偏「兩制」到重「一國」的表述變化。在1997年香港特區政府成立慶典，時任國家主席的江澤民提到，中央各部門也要遵守《基本法》，又指中央各部門和任何地方，都不會也不允許干預香港依法自行管理的事務；至2007年香港回歸10周年，時任國家主席的胡錦濤總結一國兩制經驗時，開始強調「一國」是「兩制」的前提、沒有「一國」就沒有「兩制」、「一國」和「兩制」不能互相割裂，更不能互相對立；到今年香港回歸20周年，習近平談及更好落實「一國兩制」意見時，指出要準確把握「一國」與「兩制」的關係，重申「一國」是根是本，而「一國兩制」的前提首先是為實現和維護國家統一，故必須牢固樹立「一國」意識、堅守「一國」原則，並在「一國」的基礎上，令「兩制」的關係完全做到和諧相處、相互促進。

有人認為，中央只是將「一國兩制」的實際操作模式說得更清晰，即是把「高度自治」更清晰更具體地演繹成「中央全面管治下授予香港的高度自治」，但也有人質疑，中央愈趨強硬的說法，是在「僭建」一國兩制和《基本法》，例如香港大學法律學院教授陳文敏曾經指出，中央治港的基調變了，導致其對「一國兩制」和《基本法》的解釋也隨之改變。

這種對立面的理解必然存在，正如全國港澳研究所理事、北京大學法學院教授陳端洪所撰《理解香港政治》一文所指，「對峙」是香港政治精神構造的根本特徵，這包括惡性的對立與對抗，也涵蓋合法而正常的矛盾，因為「一國兩制」本身已超越現代國家的同質性原則，它容許兩種性質各異的制度共同存在於一個主權國家之內，社會主義制度作為國家制度，資本主義制度則作為地區制度，這必然會出現「二律背反」現象，即兩種理論或學說各自成立但又互相矛盾。

同樣，兩制的對峙也是「高度自治權」和「中央管治權」的對峙，當中包括經濟制度和政治制度的對峙，《憲法》和《基本法》共同構成香港憲制基礎，《基本法》又重新確定香港政治制度，港人由學習至適應的改變過程中，少不免會對自己的政治存在形式感到懷疑，故又衍生不同社會心態和意識形態的對峙。陳端洪認為，正常的對峙有利「一國兩制」，因為香港和中央可以在對峙中尋求動態平衡、發展協商機制，從而減少對抗，加強合作。

有機結合：胡錦濤提過無人理

習近平在十九大工作報告中，把「一國兩制」納入新時代中國特色社會主義基本方略，要求「必須把維護中央對港澳特區全面管治權和保障特區高度自治權有機結合起來」，以確保「一國兩制」方針「不會變、不動搖」，令「一國兩制」實踐「不變形、不走樣」。

各大傳媒均有報道「有機結合」一說，但對箇中深意，卻沒有加以闡述，主要可能源於港人忽略了「有機結合」在中共思維的重要性，這也往往令香港各界在解讀涉港言論時只看一面，不及其餘。從字面解釋，「有機結合」是指各有所長的兩者互相結合，從而取長補短，獲得更好的成果，這可參考上述陳端洪的對峙合作論；而細閱整份報告，發現習近平先後五次提到與「有機結合」類近的「有機統一」（又稱「對立統一」），即是再矛盾的雙方，如果能找到動態均衡點，就能令兩者在「對立」的同時又實現「統一」，從而形成具有政治活力的「有機體」，有關辯證思維對如何理解「全面管治權與高度自治權有機結合」，有一定啟示。

翻查自香港回歸後歷屆中共黨代會報告，其實「有機結合」一說，早於2013年胡錦濤發表第十八大報告時已經提出。當時他指出，「必須把堅持一國兩制原則和尊重兩制差異、維護中央權力和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強後盾作用和提高港澳自身競爭力有機結合起來，任何時候都不能偏廢。」

顯而易見，相對胡錦濤說法而言，習近平省卻了不少令人感到婉轉客氣的贅詞，更加單刀直入而坦率精準地點出「有機結合」的兩大關鍵，就是「維護中央的全面自治權」和「保障香港的高度自治權」，兩者是互動互構同時又互相定義的。

港人在解讀有關治港思維時，若只看到「全面管治權」，而忽略其與「高度自治權」的「有機結合」，很容易會無限放大「全面管治權」的負面影響，繼而遺忘了「高度自治權」所扮演的重要角色，自我矮化了香港特別行政區在「一國兩制」中的正面地位和積極作用。

其實，除了胡錦濤曾經提到「有機結合」之外，習近平今年7月1日在港發表回歸20周年講話時，亦已兩度重申「有機結合」，其一是論及要準確把握「一國」和「兩制」的關係時，引用與胡錦濤論述相似的說法，其二是論及香港要依照《憲法》和《基本法》辦事時，提到「在落實憲法和基本法確定的憲制秩序時，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來」；可惜的是，坊間輿論普遍沒有好好消化有關言辭的內涵，往往只把重點放在「港獨」及「國家安全」等問題上，未能帶領港人深入思考。

誠如常樂教授所言，香港現正處於「經濟轉型困難期」、「社會矛盾突顯期」、以及「政治動盪期」的三期疊加周期，客觀因素都會引起港人對「一國兩制」的信心危機，難免會以負面態度對待中央表述治港政策的各種調整，甚至擔憂「一國兩制」已經走樣變形、認為《基本法》名存實亡等等。

然而，對中央而言，一國兩制已納入基本國策，要執行與貫徹這項史無前例的的嘗試，必須具備堅毅的戰略定力，並且要按時、按勢推動戰術調整，例如強調「全面管治權」的論述，旨在加強而非破壞「一國兩制」。而香港人不應把精力耗費在不切實際的「民族/民主自決」或「香港獨立」等突破「一國兩制」框架的遐想，又或沉陷在「全面管治權削弱高度自治權」的負面情緒當中，而是理解「兩制」的一體性與差異性，積極尋求共識以發展協商機制，逐步改良現行的不足之處，令兩制及兩權真正做到「有機結合」。

上文刊載於第83期《香港01》周報（2017年10月23日）「中共十九大系列專題」。

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