香港的「五年規劃」規劃什麼？
候任特首李家超在政綱裏提出，要在新一屆特區政府上任百日內為指定的工作定下目標並訂立「關鍵績效指標」（KPI），從而強化執行力。二十年前時任總理朱鎔基批評特區政府「議而不決，決而不行」的話語言猶在耳，若修改機制可以解決痼疾，何樂而不為之？需要關注的反而是KPI如何設定才能讓施政效率真正得到提升。
KPI被視為企業或機構科學化管理的利器，用量化指標評核員工表現並作為激勵機制，升遷賞罰一目了然。然而，企管課本告訴我們，它也可能造成本末倒置的「眼鏡蛇效應」——原本希望透過賞金利誘人們捕捉眼鏡蛇，結果大家反而養蛇賺錢，導致蛇愈抓愈多。因此，要讓各部門與公務員依據有效KPI履行職責，必須先為特區政府整體工作定下明確目標。目標需要規劃，所以，最根本的問題還是特區政府有沒有以宏觀長效施政為目標的規劃。
施政目標需要規劃
「規劃」近來在香港公共政策研究與立法會質詢裏引起前所未見的熱度，香港經濟如何對接去年發布的「國家第十四個五年規劃」發展是大家共同關注的議題。眾所周知，2011年發布的國家「十二五」規劃已開始設立專章談論港澳事務，那麼，為何十年過後香港仍像剛接觸新課程的學生那樣，糾結於什麼是規劃、香港要規劃什麼、怎麼規劃這些基本知識？
就在「十二五」規劃發布大半個月後，2011年3月31日，立法會辯論了「落實『十二五』規劃」議案，翻看當時議事廳內針對「規劃」的爭論，能夠解開不少謎團。對新的治港班子來說，它也可成為籌思施政規劃的參考材料。
雖然五年規劃本身涵蓋經濟與社會發展，但上述議案引起的最尖銳爭論卻聚焦在政治與意識形態領域：一是香港納入國家規劃等同「被規劃」，二是規劃等同計劃經濟。這兩大質疑毫無意外地由當時的泛民主派議員發出，若純粹從政治立場看待，也許會以為這種情況在「愛國者」構成的新立法會內不復存在。然而，從結果看，「政治立場」這個變量並未阻礙議案最終獲得通過，官員與建制派議員也沒有跌入與泛民議員泥漿摔角的陷阱，可是香港後來在規劃道路上顯然沒有走得更遠，否則也不會到了今天仍充斥「特區政府需要規劃」這樣的批評。反過來看，如果當時建制派能夠清晰具體地反擊謬誤，同時鞭策政府擺正態度，切實踏上規劃社會長遠發展的路途，今天香港或許就不需要再在這些問題上糾纏。
無論是「被規劃」還是「計劃經濟」，背後指向同一迷思，即它們意味着香港跟隨國家的政策，甚至要採納內地的社會主義制度，有違「一國兩制」，破壞高度自治。在質疑「被規劃」的議員中，便有人主觀地從政治背景來形容動議者「挾天子以令諸候」，強迫香港社會接受內地的規劃。弔詭的是，這些議員為自己辯解時也不否定規劃的作用，而議案雖然要求香港配合落實國家規劃，但也開門見山指出前提是香港應盡快落實自身長遠發展規劃。
香港未交溫家寶功課
這其實也是時任總理溫家寶交給香港的功課。當年3月14日，溫家寶在全國人大記者會上表明，香港要注意三件事情，第一是要有一個長遠的、科學的發展規劃；第二，要重視和解決經濟社會發展中的深層次矛盾；第三，要努力改善民生。
第一件事若改成當前熱門政治術語，就是香港需要承擔規劃自身長遠發展的主體責任。由此可見，「被規劃」本來只是個偽命題。當時出席會議的問責官員對此也似乎有清醒認知，嚴正聲明香港享有高度自治，完全沒有被規劃。問題是，沒有被規劃並不等於就會自己規劃，後來的發展軌迹證明，香港一直沒有給出合格答卷。究其原因，特區政府自己也只是片面地理解題目，只在「配合」國家規劃上做文章，並沒有真正發揮高度自治，履行主體責任，做好香港的長遠發展規劃。
一葉知秋，特區政府的跨部門統籌與協調能力有多高，從2014年向策略發展委員會提交的「配合國家『十三五』規劃」的工作諮詢文件可見一斑。其內容只是由政制及內地事務局收集了相關決策部門的簡報拼合而成，每個政策局的簡報內容豐儉由人，格式各適其適，看不出彼此之間有何關連。特區政府如此「規劃」，難怪乎曾長期擔任中策組首席顧問的劉兆佳教授近期直言，新特首其中一項要務是制訂香港自己的「五年規劃」，否則就無法融入國家發展大局。令人扼腕的是，特區自己拖宕不規劃，結果令香港經濟民生矛盾日益嚴重，最終在中央強勢介入下以另一種方式「被規劃」。
如果說當年的「被規劃」聲音主要源自盲反政治立場，把「規劃」與「計劃經濟」劃上等號則體現着僵化的意識形態，簡而言之，就是用社會主義與資本主義斷然二分的思維視規劃為落後的制度，不值得效法。用僵化的二元對立邏輯論政固然不可取，若施政者也如此劃地為牢，更會抺殺社會發展空間。不幸的是，這卻是香港傳統精英的通病，根深蒂固，甚至有一任特首直言自己是「資本主義的經濟體系培養出來的香港市民」，所以「不會談什麼經濟定位、城市定位這些計劃經濟的概念」。
香港長期被塑造為自由經濟的典範，而蘇聯計劃經濟體系的最終崩潰則是彰顯資本主義市場經濟優越性的反面教材。然而，中國不但沒有重蹈蘇聯的覆轍，經濟規模反而在數十年間數倍增長，用事實說明了中國的發展規劃體系早已脫離了沿襲自前蘇聯的計劃模式。無論是內地還是西方學術界，已有不少研究對此作出清晰解釋，而中國政府也早在1992年已提出「社會主義市場經濟」，突破對經濟結構的僵化理解，即使是把時光倒流到2011年的時空，香港從政精英也不該對這種關乎國家發展的重大變化感到陌生。
從字面上看，中央從2006年的「十一五」開始放棄「五年計劃」的說法，改為「五年規劃」，據內地學者研究，這一改動旨闡明五年規劃是說明經濟社會發展方向、描繪總體發展藍圖、確定政府未來工作重點、引導市場主體行為的綱領性文件。換言之，規劃旨在闡明政府施政願景與目標、明確政府推動市場經濟發展的角色及對政府的責任。也就在「十一五」規劃裏，加入了「約束性指標」，從人口、資源、環境及公共服務等各個政策領域為政府行政提出清晰的工作要求。
破除意識形態二元對立
其實，若能摘掉意識形態眼鏡就會發現，每個政府都需要規劃，這是公共行政與制訂公共政策的關鍵，即使資本主義社會亦然。近百年前在美國發生的羅斯福新政，就是立足於一系列果斷有效的政策規劃。歸根究柢，政府運作對應的另外兩大主體是市場與社會，絕對自由的市場在現實中並不存在，盲目迷信「看不見的手」對社會造成的破壞也歷歷在目。
香港社會，尤其是政治精英的世界格局如果足夠寬廣，起碼從2008年金融海嘯開始，就該意識到西方學術與輿論界出現了大量反思資本主義的討論與著作，它們的關注點不止於重新認識政府（國家）與市場的關係，破除市場萬能的迷信，更重要的是把資本主義自由經濟的論述裏長期被忽視的社會重新發掘出來，因為從金融危機到後來襲捲西方世界的「民主衰退」恐慌，一大根源就在於產業空心化導致經濟結構失衡、社會貧富差距日益懸殊、資源分配嚴重不公。無論是政府還是市場的運作，最終都是以社會民眾的福祉為依歸，經濟與公共政策不可能只是處理國家與市場的關係，而是要理順政府、市場與社會三者之關的聯繫，當市場失靈的惡果彰彰在目，政府配置資源的作用理應受到重視。這些討論絕不是簡單僵化的社會主義與資本主義二元劃分得了的。
這也應該是重新認識規劃意義的基礎。溫家寶總理當年要香港注意的三件事情，題中之義也在於此。政府做長遠規劃，是為了解決深層次經濟社會矛盾，是為了改善民生。十一年過去後，這三份功課香港都沒有交好，以至於中央把話語說得愈來愈白。新一屆政府要制訂KPI，實在需要先為自己制訂一份宏觀的規劃，制訂涵蓋社會民生、經濟產業多元發展、城市規劃佈局各個領域的施政目標，讓各政府部門與18萬公務員明確社會責任，意識到KPI不是冷冰冰的工作指標，背後支撐着的是社會有序運作、持續發展的願景，是從事公共服務者應有的使命。其實香港政府歷年在這些領域多多少少都提出過藍圖，但卻時常議而不決，新政府要讓全社會看到革新思維與施政魄力，便應把原本空洞的政策承諾凝結成具有實際可操作性的約束性指標。
優先解決土地問題的起點
誠如劉兆佳教授所言，香港要做好「五年規劃」，首要工作是做好政策研究。釐清社會問題的本質，才能對症下藥。李家超周日發表當選感言時，表明上任後優先解決土地房屋問題。在着手推行政綱承諾的措施前，便需要先理順香港住房困局的根源，尤其是基層的居住環境為何愈來愈惡劣。
答案也可以在上述「十二五」議案辯論裏尋找，當時一位議員回應同僚提出復建居屋修訂時，明言這不應該是社會保障的重點，因為「社會上的弱勢羣體，在居住的訴求方面，是改善居住環境、等候入住公屋。他們需要的不是置業，只希望可以快一點安排到公屋，離開『籠屋』、『板間房』或『無瓦遮頭』的層次，達到安居樂業的基本要求……因此，我在修正案中刪去『提供資助出售房屋』一句，並且加入『增建公屋』的訴求，我相信公屋才是社會保障建設中重要的一環。」令人不無驚喜的是，如此一針見血的觀察竟出自一位商界背景的議員之口。
新一屆特區政府恰恰需要先搞清楚，對普羅市民來說房屋是社會保障的關鍵一環，而若要為此制定施政目標，就不僅是要降低公屋輪候時間，還要放眼更長遠的未來，謀求改變不合理的人均住面積、降低貧窮人口、改善社區環境，構築完整的社會保障網絡，創造真正的宜居都會。為各部門與公務員制訂KPI，必須與這些宏觀目標有機結合，才能實現以人為本的治理。
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