【基本法22條．深度】新華社到中聯辦　從來非一般中央所屬部門

中聯辦早前罕有發稿狠批泛民拉布導致「內會停擺」，被質疑其作為「中央人民政府所屬部門」卻「干預香港自治事務」，涉嫌違反《基本法》第22條。不過，港澳辦、中聯辦、特區政府都已表明，中聯辦並非一般意義上的「中央部門」，更非根據《基本法》第22條而設。無可否認，從字面上看，中聯辦是中央屬下的一個部門；然而，從歷史根據、法理邏輯和組織架構上看，無論是中聯辦或前身新華社香港分社，從來都是「代表中央」的「派出機構」。

「這是在當時歷史條件下的一種特殊的產物。」首任中聯辦主任姜恩柱在其回歸親歷記中以此解釋，作為新聞通訊社的新華社香港分社緣何會成為代表中央的派駐機構。

新華社香港分社首任社長喬冠華之女喬松都，曾在《喬冠華與龔澎：我的父親母親》一書中提及香港分社的建立過程——早在1946年國共內戰期間，中共基於抗戰和統戰需要，派出主理《新華日報》國際專欄的喬冠華與港英政府交涉，翌年正式成立新華社香港分社，主要抄收並翻譯新華總社的電訊稿，再分發給香港及其他東南亞媒體。至1949年中華人民共和國成立後，新華社成為國家通訊社，而由於英國擔心香港出現「兩個權力中心」而拒絕中方派駐代表，經協商後議定由新華香港作為中方駐港官方代表，處理雙方交涉。

到1956年，時任中共中央委員會主席毛澤東提出「對香港利用不夠」，決定將已遷往廣東的中共港澳工委遷回香港，並由港澳工委書記梁威林和常委祁峰出任新華香港的正副社長，自此港澳工委與新華香港成為「一個機構兩塊牌子」，由同一班子領導，但內部卻有「大新華」和「小新華」之別，前者負責港英當局交涉，例如參與邊境事務、東江水供港、港澳華僑、以及回歸事務等討論，後者則繼續履行國家新聞通訊社駐外分社的職能。直到1978年，時任港督麥理浩首次出席新華香港舉辦的中國國慶招待會，及後成為歷任港督的慣例——姜恩柱曾經形容，這是港英把新華香港當作中方駐港官方代表的「一種默認」。

至1980年代，全國人大常委會決議，把新華社定位國務院「組成部門」，後來又再被調整為國務院「直屬事業單位」——在這一背景下，從組織架構上而論，「小新華」自然也是國務院「直屬事業單位」的一部份，但「大新華」卻是中方駐港的官方代表，並不只是普通的國務院屬下機構——而港英當局不但保護新華香港及其人員的安全，還默許它使用密碼通訊，並採用外交郵袋裝載與北京往來的機密文件，且由外交信使進行押運。

據姜恩柱回憶，在香港回歸之前，北京當局已經決定新華香港「將繼續在香港存在並發揮作用」，但職能和工作方式都要做些調整，以適應香港回歸後的新形勢。不過，在《基本法》起草期間，鑑於新華香港當時的「存在事實」和「身份特殊」，草委們認為沒有必要將其職能及地位明確寫進《基本法》。直到香港回歸初期，新華香港仍然以「名不符實」的身份存在着，也因而遇到了不少問題——例如，當香港成為中國的特別行政區，明顯不能繼續使用外交郵袋與北京往來，而當其使用密碼通訊或出入履行公務，也應享有正式的法律豁免。

於是，在回歸前夕，時任國務院港澳辦主任魯平與候任特區政府商談，回歸後需要給予分社一定的豁免權：因分社工作涉及國家機密，對這一機構及其人員包括信使往來和密碼通訊等均應予以保護；對於在通行證上注明給予禮遇的人員，應給予免驗的待遇。國務院更於1997年9月正式書面通知港府，表明新華社香港分社是中央授權的在港工作機構，惟港府礙於新華香港的「名不符實」，遲遲未能解決。為解決有關爭議，國務院於1999年底通過改名決議；至2000年1月18日，新華香港正式改名為「中央人民政府駐香港特別行政區聯絡辦公室」，並明確界定五大職能——

（1）聯繫外交部駐香港特別行政區特派員公署和中國人民解放軍駐香港部隊。
（2）聯繫並協助內地有關部門管理在香港的中資機構。
（3）促進香港與內地之間的經濟、教育、科學、文化、體育等領域的交流與合作。聯繫香港社會各界人士，增進內地與香港之間的交往。反映香港居民對內地的意見。
（4）處理有關涉台事務。
（5）承辦中央人民政府交辦的其他事項。

根據當年發布的《國務院關於更改新華通訊社香港分社、澳門分社名稱問題的通知》，當局始終強調此舉屬「名稱更改」，並要求港府為其提供履行職責所必須的工作便利和豁免。

那麼，改名後的中聯辦，在國務院組織架構當中，到底是個怎樣的存在？按照《國務院組織法》和《國務院行政機構設置和編制管理條例》的規定，國務院設有七種機構：辦公廳、組成部門（如交通部、財政部）、直屬機構（如海關總署）、辦事機構（如港澳辦）、國家管理局（如國家糧食局）、議事協調機構（如國家禁毒委員會）、以及派出機構。而改名後的「中聯辦」，其法律屬性就是國務院的「派出機構」。

值得一提的是，原本與新華香港同為「一個機構，兩塊牌子」的「中共港澳工委」，後來被分拆為中共中央直屬機構的「中共中央香港工作委員會」和「中共中央澳門工作委員會」，而兩者領導層亦繼續主掌香港中聯辦和澳門中聯辦；也就是說，中聯辦既是國務院的派出機構，也是中共中央的直屬機構。

根據基本法推廣督導委員會委員李浩然日前所撰《理解中國行政架構 兩辦非「部門」》一文，中聯辦「是作為設立該機構的國務院等各級政府的延伸；通俗一點說，中聯辦就是作為國務院在香港的『喉舌』。」

由此可見，無論是「新華香港」或者「中聯辦」，它從來都不只是一般的「中央人民政府所屬部門」。