【扶貧解碼．三】專訪周永新——全民退保夢，醒來又睡去

相約香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授周永新之時，本是衝着《2018年香港貧窮情況報告》而來，隨後政府推出涉及100億元公帑的紓困措施，當中包括長者生活津貼改善津貼、乘車優惠門檻下調至60歲等，受惠者以年長人士為主，但人口老化日益嚴重，到底這會否為政府製造公共支出雪球？

周永新看畢《貧窮報告》，坦言沒什麼特別，在相對貧窮的概念下，即使基層收入有所改善，只要仍遜於入息中位數的一半，仍然屬於官方所定義的「貧窮」，當入息中位數上升，貧窮數字也自然「水漲船高」。恆常現金政策介入前，長者貧窮率維持44.4%（圖一），與前年相同，人數由49.5萬人升至51.7萬人；政策介入後則較2017年微升0.4個百分點至30.9%，從前年的34萬升至36萬人，即三位長者一個窮，亦達自2009年來最高點。

先見之明到停滯不前

本港的長者貧窮問題一直未見改善，除因人口老化問題漸趨嚴重，周永新認為這反映政府近年扶貧工作「力度不足」，令長者收入追不上一般市民入息增加的幅度。收入差距是市場經濟下必然出現的現象，政府透過稅收及社會資助如房屋、教育及福利，可重新分配收入，縮窄差距。曾任社會福利諮詢委員會主席及扶貧委員會委員的周永新強調，第二次分配是政府必然的責任。一直以來，香港的退休保障安排為人詬病，長年以審查式社會援助及津貼為主，即長生津及綜援；另有不設收入和資產審查、俗稱「生果金」的高齡津貼及屬強制儲蓄的強積金，這兩者分別因金額少及遭「對冲」而被批評保障不足。

在資本主義社會中，社會福利可分成三種不同層次：補救（remedial）、附帶福利（fringe benefits）及減少社會矛盾（institutional-redistributive），香港的社會保障一路在這三個層次中徘徊。周永新形容，上世紀七十年代，是「補救」，「吃不飽、窮到貼地」才可拿到公共援助；八十年代，政府開始發展「社會安全網」，亦會因應不同個人狀況提供額外津貼；九十年代至回歸前，「政府想做的是在問題發生前，便有制度保護你，所以到了1994年，（前港督）彭定康做全民退保，但與中方拗一餐，結果之後做了強積金。」

事實上，退休保障制度的討論早於六十年代出現，惟當時政府認為貧窮是「個人問題」，長者生活開支應由家人負責。時至1971年，政府設立公共援助制度，並在兩年後推出傷殘老弱津貼，以公帑補助老人及弱勢社群的基本生活需要。1991年引入地區直選後，代表基層利益的議席大增，社會福利議題亦因此政治化，與此同時，港人的權利意識及對政府的期望日益膨脹—由社會服務的「接受者」擴展至「權益者」雙重身份，當時冒起落實退休保障制度的呼聲，行政局率先在同年10月原則上通過設立「強制性私人退休保障計劃」，遂在11月成立由教育及人力統籌司主持的跨部門小組，翌年小組發表《全港推行的退休保障制度諮詢文件》，建議為65歲以下全職僱員推行私營強制性公積金計劃，引入退休保障，惟因多方反對而收回。

時至1993年12月，彭定康向立法局提出「老年退休金計劃」，教育統籌科在翌年7月推出《生活有保障、晚年可安享—香港的老年退休金計劃》諮詢文件，計劃以社會保險形式要求僱主及僱員供款約3%的薪金，由政府注資100億元，可豁免審查向所有年滿65歲長者每月發放劃一金額（1994年為2,300元）。當時建議引起極大迴響，不少反對聲音指此舉如推卸個人家庭的養老責任、認為只需給予貧窮長者社會福利。諮詢六個月後，社會仍未有共識，除了商界金融業有極大迴響外，中英角力亦限制了當時社會福利的擴張，在社會意見分歧下唯有擱置建議，反反覆覆下，政府最終以強制性私人公積金取替，於2000年實施。

周永新說：「那時已經開始不是到你年老才幫你，已經想將補救性的福利措施制度化，防止你墮入貧窮。」但說易行難，自七十年代後期，香港社會保障基本制度已經確立，一直沒有大規模變革，那時曾經在議程上出現的全民退保無疾而終，而醫療保險變成今天的自願醫保，長期照顧保險、傷殘保險更是無從稽考。香港推行社會保障改革，為何舉步為艱？「這些並非只有僱員付出，要僱主付錢就不喜歡。」自港英年代出任多項公職的周永新把矛頭直指商界，自言自己對這種反對聲音很清楚，以往不少福利改善政策均因商界反對而擱置，而他提出的全民退保亦難逃一劫。

「不懂財政」的全民退保？

周永新曾受扶貧委員會委託，研究全民退休保障。2014年8月，周永新與港大團隊發表《香港退休保障的未來發展研究報告》，在139頁紙的研究報告中，團隊建議政府設立老年金，按月發給每名符合資格的長者3,000元，並不設立任何收入和資產審查。當時周永新提出，政府注資500億元，並引入薪俸老年稅1%至2.5%，由僱主及僱員承擔，年滿65歲長者每月可領取3,000元（2015年水平），至2064年全港258萬名長者可受惠。

「當時退休保障反對聲音最大的都是生意人，因為我們建議老年金稅有四分之一來自僱主。」在團隊發表《研究報告》至政府開始諮詢期間，周永新在不同座談會穿梭，介紹退保方案，他感受到未能說服商界供款，隨後在2015年提出免供款的改良方案，領取年歲延遲至70歲並與預期人口壽命掛鈎，增加領取人資產不過500萬元及全年離港不過90天等限制，此舉可令合資格領取老年金的長者比例下降至95%，至2064年仍有591億元盈餘，只是周永新的讓步未能令官商力量接受。

2015年12月，退保諮詢文件出爐，政府提出的「不論貧富」和「有經濟需要」模擬方案，前者不設資產審查；後者要求單身長者資產不得多於8萬元、月入不超過7,340元，才能每月領取3,230元，料至2064年，有60萬名長者可領取，受惠人數較全民老年金方案減少接近八成。政府在諮詢文件表明立場，對「不論貧富」原則有保留，認為令公共財政的可持續性更嚴峻，且要大幅加稅削弱競爭力，稱會「令政府結構性財赤提早六年出現」，而且「不論貧富」方案需增加利得稅平均4.2個百分點，以及若改為調整薪俸稅標準稅率或開徵銷售稅，則分別增加8.3個百分點或4.5%。

討論了三十年的退休保障制度，迄今仍不了了之，卻因政治壓力換來高額長生津改革。長生津簡單而言，就是在生果金與長者綜援加多一重保障。在2013年由時任行政長官梁振英推出，經調整後分為「高額津貼」及「普通津貼」兩種，在申請門檻上，凡年滿65歲、月入不過7,970元的香港居民均可申請：前者要求資產不超過15萬元，每月可申請3,585元津貼；後者訂明資產不超過34.3萬元，每月可申請2,675元津貼，以紓緩長者生活壓力，惟申請人不得同時領取生果金或綜援。截至去年12月，領取綜援的長者個案有13.6萬宗（圖二），而領取長者生活津貼的有約56.3萬宗，當中普通及高額分別約為4.9萬及51.4萬宗。特首林鄭月娥是次建議再把兩項津貼合併，把津貼金額劃一為3,585元，並大幅放寬資產上限至50萬元，預期增加約10萬名長者符合資格領取津貼，額外經常開支約50億元。

《貧窮報告》提出，現時社會保障制度覆蓋86.2%的貧窮長者，即約44.5萬人，僅約一成貧窮長者未有領取任何社會福利金。而就各項恆常現金措施而言，長者生活津貼對長者扶貧最為有效，減低長者貧窮率達8.2個百分點，連同其他社會保障計劃，所有恆常現金政策令15.6萬名長者脫貧，貧窮率減幅達13.5個百分點，這反映長生津對長者起重要的扶貧作用，但這是否一個完善的退休保障？

退休保障還是長者扶貧？

周永新曾在2018年5月撰寫《高額長者生活津貼　是全民退保的A貨》一文，當時勞工及福利局局長羅致光在網誌中發文，表示公共年金計劃推出後，長者可按個人經濟狀况，結合年金和長者生活津貼，確保自己老年後有穩定收入，更可衝破現有各項退休保障措施的不同局限。周永新當時形容，政府這樣做，增加審查行政費用之餘，受惠長者不會感謝政府，因為政府沒有尊重他們應享的權益。

事隔一年多，是次長生津改革在金額和受惠人數已貼近2014年周永新提出的全民退休保障方案，政府看似準備將「A貨」變正貨，不論社福團體及受惠人士，眼見高額長生津發揮老年金退休保障作用，難有道理反對，但與供款性質、毋須入息及資產審查的全民退保無法相比。周永新指出，儘管效果相類，但高額長生津是對有經濟需要長者的扶貧措施，即政府利用經濟審查判斷申請資格，再直接從財政儲備支付金額，這非市民的權利；這項政策涉及每年多50億元經常性開支，政府不可忽視長遠的財政負擔。這兩點使長生津與全民退保不可相提並論。

按政府統計處數據，本港人口老化速度甚快，會大幅改變未來人口結構。據《2016年中期人口統計》，香港約有116萬名長者，即約每七人便有一名長者，較十年前增加31萬人，而《香港人口推算2017至2066》指，2030年60歲以上人口將達263萬人，佔整體人口約33.1%，屆時每三人之中便有一人是長者，長者人口高齡化近年明顯加速，與此同時本港男性和女性的預期壽命持續上升至82.3歲及87.7歲，婦女生育率是1.2人。

時間回到全民退保諮詢期，仍是扶貧委員會主席兼政務司司長的林鄭月娥在電台節目表示，對於周永新指「不論貧富」方案不用開徵新稅及加稅，認為「不切實際」。她更批評對方不懂「公共財政」，強調政府做事講原則。

在人口老化和生育率低等情況下，本港未來的退休人數多於新增勞動力人口，政府公共財政及子女撫養負擔只會日益增加。當時政府隨着人口不斷老化，「不論貧富」方案遲早會入不敷出，加重年輕一代稅務負擔，而更有趣的是，海外的社會保障是透過政策把富人財富轉移到有需要人士，但現實上港府卻自行補貼。周永新很疑惑，出於政治考慮的長生津改革又是否與從前所說的審慎理財相違背？「今次我認為是自打嘴巴。」周永新無奈地說。

社會福利從來不是「施捨」，而是可提升整體市民生活質素的工具，令受助人有尊嚴地過活。政府除了滿足市民當下需要，如何長遠建立一個更為公平及平等的社會亦極為重要。無視問題，不代表問題不存在。

世界銀行指出，理想的長者入息保障體系應由政府、勞工、商界、家庭及非正規支援五大支柱組成，這方可持續營運及保持穩健，政府選擇取易捨難，動用財政儲備消解民怨，未有多方遊說、打破既得利益結構，長遠規劃退休保障政策，未來的公共財政或難以負擔。

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上文節錄自第203期《香港01》周報（2020年3月2日）《全民退保夢，醒來又睡去》。

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