【扶貧解碼．四】綜援檢討無期 從小輸在起跑線？
檢討綜援是一個說不完的議題。關注社會開支聯席及關注綜援低收入聯盟於上周就着《財政預算案》公布調查，714名受訪市民中，近七成希望政府全面檢討綜援制度，只是綜援檢討更像一個永不兌現的承諾，政府在1971年首次設立公共援助制度，經變革後成為今天的綜援，旨在為經濟上無法自給的人士提供安全網，以補助金維持他們的基本需要，多年已過，綜援仍做到維持基本生活的初衷嗎？
雖然綜援檢討迄今未見時間表，但政府曾在去年初承諾於年終前完成檢討綜援計劃下的「鼓勵就業」措施，以期為健全受助人提供更大工作誘因和支援。
社署成立跨部門工作小組，由社署署長擔任主席，並一併檢討其他非就業措施。在去年10月公布的《施政報告》中，建議綜援每月最高豁免計算入息限額，由2,500元增加六成至4,000元；60至64歲健全受助人自願參與就業支援服務的安排恆常化，以鼓勵就業，亦將多項補助金及特別津貼如牙科治療津貼、兩年500元的眼鏡津貼、110元電話費津貼等，以及按住戶人數把租金津貼最高金額（現時單身人士每月最高金額為1,885元將增至2,400元）增加約3%至27%不等。料綜援每年開支將增9.6億元，最快今年中實施。
脫了節的綜援
眼見政府重訂1999年被削減的健全成人及兒童補助金及特別津貼，福利諮詢委員會委員、香港社會服務聯會業務總監黃健偉坦言現時只是「回復原狀」，綜援最為核心的計算及調整問題仍未解決。截至去年12月底，綜援個案有22萬宗，有逾30萬名受助人，上年度綜援預算經常開支約210億元。政府於1996年決定檢討綜援，並以「基本需要預算開支」標準及以住戶開支調查來訂定綜援金額，此舉不但等同應用「絕對貧窮」的概念訂定綜援水平，而且綜援標準金的「一籃子」基數迄今維持在1996年的水平，未隨社會生活標準而調節。往後的廿多年，除了1999年、2003年兩次削減綜援金額及各項津貼，及在2011年上調60歲以下殘疾人士的綜援標準金和擴闊社區生活補助金至受助長者外，當局沒有全面檢討基本生活開支，亦未與時並進訂立最新本港基本生活開支標準，令人質疑綜援標準金額能否有效協助綜援人士應付當下的生活開支。
而在調整機制方面，政府會根據「社會保障援助物價指數（社援指數）」過去12個月所反映的通脹或通縮情況，對綜援計劃的標準項目金額（即標準金額、補助金、及特別津貼中的每月膳食津貼）和公共福利計劃的津貼（即高齡津貼，長者生活津貼及傷殘津貼）金額每年作出相應調整，以維持購買力（見表）。
「社援指數」由政府統計處按綜援住戶的開支模式，以及綜援標準金額所包括的商品和服務的價格按月編製，政府於2003年以「實際物價指數」取替「預測物價指數」，即以去年指數計算下年生活開支，此做法沿用至今，為人詬病。在經濟平穩時，消費物價指數必然上升，如以舊指數計算新開支，金額調整便會滯後，當下綜援金未能應付社會轉變及實際物價升幅，受助人難以滿足基本生活開支，猶如福利削減，而更為重要的是，不經研究調查而作出調整，實際上難以評估如何改善綜援受助人生活，變相削弱綜援保障基本生活的功能。「從（上世紀）九十年代後便按通脹調整，但那時怎會那麼多人用手機，但現在（手機）對我們有很大影響，連求職也是要用手機。」手提電話在廿多年前或許是奢侈品，但今天卻是生活必需品，若以1996年的基本需要作為綜援標準金額的基準，那麼今天的標準金額必然會嚴重脫節。黃健偉認為，政府需再做基本生活開支研究，才可跟上時代步伐。這亦是不少社福團體多年來的呼籲，但為何政府遲遲不進行全面的結構檢討及改革？
得到勞動力，失去了公義？
黃健偉推測：「如果福利計劃做得太好，政府就擔心沒人工作，只拿綜援，即使社會僅得一少撮人是這樣（想）……但變相大家也只是捱驢仔，只是窮鬥窮。」他坦言，現時香港仍有一群低收入非綜援人士在勞工市場工作，他們的收入水平限制社會保障計劃的進展，這或成了政府檢討綜援的限制之一，「如果能夠改善在職人士的收入，政府便會有多點空間去檢討基本生活水平。」政府的憂慮不無道理，但客觀效果便是不論是領取社會保障人士，還是低收入的勞工，均難以有效改善生活及維持基本生活開支，這顯然並不理想。
借補助入息為在經濟上無法自給的人士提供安全網，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要，這是綜援的目的，惟不論政府還是社會，總會擔心金額太高，會造成「福利依賴」—如綜援金額水平與低薪人士的收入過於接近，受援助者情願留在綜援網，而低薪人士或會選擇放棄工作，走入安全網。在此背景下，政府為了保留他們的工作動機，綜援水平必然要一定程度低於低薪水平，滿足受助人基本生活需要自然變得次要，政府的社會保障及就業政策的思維因而變得保守，亦缺乏對社會公義的承擔。參考2016年中期人口統計《主題性報告：香港的住戶收入分布》，如按十等分組別分析，第一個至第二個十等分組別的住戶每月收入中位數（不包括外籍家庭傭工）是5,650元，不及全港月入中位數24,890元的四分之一，香港收入素來不平等，現在更為嚴重，如何填補這些缺口？「跌入貧窮線或安全網的人，最基本要維持一個體面的生活，至於在職收入，希望最低工資及職津可以幫忙。」
貧窮定義並非一成不變。基層生活勞苦離不開貧窮，只是不同階段有不同的處境：五十年代是窮得連基本溫飽都成問題；六十年代的貧窮是收入可應付基本生活支出；七十年代的窮，不再限於物質條件的匱乏，也涉及一些生活方式及社會期望的差別，如子女的升學機會，而這亦引伸至不同社會問題，如流動機會低等，今天香港又面臨什麼困境？
《貧窮報告》出爐後，社聯隨即作出回應，當中留意到青年貧窮率在政策介入後仍有所增加，同時在24至29歲青年貧窮人口中有近四成半均為在職，顯示扶貧措施未能協助弱勢青年。報告又提出，18至29歲青年貧窮率上升0.5個百分點至9.3%，貧窮人口增加3,700人至約九萬人，當中三成為25至29歲，儘管整體青年貧窮率屬較低水平，但近年有所上升。黃健偉指這青年貧窮涉及一連串的結構問題，當中或與家境有很大關係。
社聯一直有關注年輕人的職業、教育等狀況，曾發表《香港年輕成人生活狀況研究》，指出父母收入會影響子女就讀學位課程的機會，數據顯示父母收入最低25%的組別中，只有41.4％青年就讀學位課程；而父母收入最高25%的組別中，則有53.5%。黃健偉曾於去年初與香港教育大學社會學講座教授趙永佳發表《四張圖看懂青年就業與教育不平等》一文，當中提出不論學位如何貶值，青年收入和學歷仍有密切關係；而進大學的機會亦與父母社經地位相關——出身較富裕家庭的青年，擁有大學或以上學歷的機會更大，換句話說，家境會造成教育機會不均，影響青年獲取高學歷的機會，間接影響青年職涯前景，造成收入差距。
青年的社會流動問題千絲萬縷，富庶的家境固然令子女贏在起跑線，但勞動力錯配又是否阻礙青年上游的原因之一？「有些家長、老師總希望學生考入大學，IVE、VTC也會做副學士、pre-degree課程，銜接至大學……入了大學也便不會做labor-intensive（勞動）工作，結果愈來愈多人想做文職。」這些文化掣肘及想法，令到個別工種及行業競爭更為劇烈。無可否認的是，青年擁有大學學位，收入會更高。但這是否代表專業導向的職業教育不可行？黃健偉指，雖然暫時沒有確實數字、數據，但這些都值得研究。
一般人除非做生意，否則主要倚靠就業獲取收入，即我們常說的首次分配，那麼在就業當中，又會有多少出路？「有份工」又是否等同生活有保障？這些也是值得反思的課題。黃健偉提出，社會流動性或與經濟結構行業多樣性有關，如能夠確保行業的多樣性，港人尤其是年輕人收入及處境會否更好？這些雖仍未有實證支持，但無可否認的是今天四大經濟支柱（金融服務、旅遊、貿易及物流和專業及工商業支援服務）仍佔本地生產總值接近六成，如回望董建華及曾蔭權年代，當時政府經常提及的經濟轉型，這個宏願又實現了多少？當人人期望畢業後踏足商界、成為專業人士，青年對未來的想像、又或是中學的生涯規劃，又有否缺了多元出路這一塊？
黃健偉認為，如香港經濟結構並非倚重某些行業，有更多元化的行業，就業機會及待遇或會改善。「香港是市場經濟，透過就業、從商、生產工作令自己有收入，但當你有困難，政府便要調節市場，這也是需要的。但除此之外，當所有工種也是低收入工作，其實（政府出手調節的）改善也是有限度。」或許我們對就業要有更多的想像，才是自救的出路。
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上文節錄自第203期《香港01》周報（2020年3月2日）《社會分配再想像》。
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