從區政開始改革施政 把民意導入體制
區議會選舉在有驚無險下順利完成。受持續近半年的反修例風波困擾，今屆區選被泛民主派視作對政府施政的一場公投，最終建制派勢力遭「民意海嘯」吞噬。區議會選舉關乎社區治理，淪為政治表態場合誠非好事。喧囂過後，社會實應拋棄「黃藍」政見之別，政府也應對由泛民掌控的區議會抱有善意，從而讓其發揮化解社會撕裂的潛在效用。事實上，經歷反修例運動後，政府既難以有效施政，更沒有適切渠道疏導民怨，而區議會正可以把民意導入體制。
1982年成立的區議會本是向政府出謀獻策，以及調撥資源改善地區環境的機構。長久以來，區議會不單只是政府收集民意的渠道，亦是培養未來政治人才的搖籃。可是，單看回歸以來區議會的表現，其權力和角色局限於諮詢層面，缺乏參與行政的能力，因而長年給予外界「地區研討會」的觀感，連帶質疑其存在價值和認受性。
2000年，特區政府推行區域組織改革，將原有的市政局和區域市政局廢除，並收回兩局管理市政事務的權力。然而，政府複雜的官僚架構難以了解各區居民所需，好些涉及區域市政的項目，如市區重建、社區工程等，更缺乏由下而上的討論、參與和決定，因而經常引起居民不滿，使得部份決策不但未能向公眾問責，更間接衝擊了政府的認受性。
有見及此，社會上近年有愈來愈多聲音要求檢討和強化區議會的職能，以便創造更多、更廣闊的渠道，供民眾參與公共事務的討論和決策過程，從而加強港府施政的民意基礎和認受性。
「口水會」欠實權難起作用
回歸之後，政府提出了《提供市政服務（重組）條例草案》（下稱《重組條例》），用於落實政府的市政服務重組，並將兩個臨時市政局的財產、職能、權利和法律責任，轉移至政府及其他法定機構。當年，政府認為隨着立法會和區議會的民主選舉日漸成熟，將會淡化市政局的功能，而另立兩級議會制亦可以取代市政局，以監察政府的運作。
由此可見，政府廢除兩局的原意不單是為了精簡架構，同時亦希望行政部門之間能加強協調，改善社區服務的質素。
未幾，本港接連爆發禽流感和食物安全事故，連帶政府的《重組條例》亦受到質疑。其實，早在2000年初已有聲音反映，負責食物安全和環境衞生的法定機構職權分散、欠缺協調，令到政府未能適時應對2000年代初爆發的公共衞生危機。
此外，在公眾諮詢中，文化藝術界和體育界亦認為，當局的康樂文娛政策既不明確，又欠缺協調，導致未能有效運用資源。某程度上，自兩局解散後，其職權雖由康樂及文化事務署和食物環境衞生署繼承，但相較前者的組成條件，後兩者未有任何公眾代表參與及監察其運作，因此有輿論視解散兩局為民主的倒退。
為扭轉區政改革的步伐，民主黨成員陳樹英曾申訴至高等法院，質疑《重組條例》違反了《基本法》第39及97條，以及在港實施的《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》），但遭法院駁回司法覆核。2001年2月，高院法官夏正民指出，《基本法》第97條是一項授權性的條文，並不強制要求設立有一定行政職能的區域組織，而設立具諮詢職能的區議會不單符合第97條，也體現了《公約》所保障的政治參與權，因此特區政府並沒有違反《基本法》的條文。
不過，誠如香港大學法學教授陳弘毅所言，「在區域組織並非政權性組織的大前提下，《基本法》為區域組織的發展提供了廣闊的空間和穩固的法律依據……從這個角度看，在《基本法》的框架內，現有區議會的功能仍有很大的拓展空間。」
增撥資源不等如充權
可是，即使《基本法》容許擴展區議會的職能，港府歷年提出的改革方案，不論在力度和深度上亦難以改善現行制度的缺憾。例如，在2005年的《施政報告》中，政府雖然提倡給予區議會更多的權力，惟後來僅把有限的社區設施管理權下放，行政和財政權仍然牢牢掌握在政府手中。
2007年，政府推行的「先導計劃」亦只是增撥地區資源，補助地區工程融資和文娛康樂活動；2013年，政府再推「社區重點項目計劃」，再次簡單地把增撥資源視作充權手段，不少地區更因而出現「大白象」工程，被批耗費公帑，而其後《施政報告》所提出的類近政策，對地區行政改革同樣是隔靴搔癢。
針對區議會的改革，有論者曾建議以重設市政局來補足制度上的不足，並引援《基本法》第97條來支持其說法。值得注意的是，該條文中「非政權性」一詞，意指「沒有政治權力」（立法權、行政權和司法權）的地方組織。若以重設市政局來加強地區管理、諮詢和服務的提供，不單會令整個官僚行政架構架床疊屋，重複現時區議會的管理和諮詢功能，也會架空現存的制度，使其存在變得可有可無。所以地區治理的革新，應當由重塑區議會的職能開始。
下放權力增自理能力
根據《區議會條例草案》，某程度上，現行區議會已具備地區諮詢和提供服務的職能，亦跟《基本法》第97條中所指的「區域組織」甚有相似之處。例如，現行的區議會須就影響地方行政區內的福利事宜（包括食物及環境衞生的相關事宜）、公共設施的提供及使用、政府各項計劃的優先次序等提供意見。是以，在現行框架內，至少有下述數點可作革新，以加強區議員職能和權力，提高地區的自理能力，將民意疏道入體制內。
首先，在區議會的財政來源上，政府可以參考兩個市政局的做法，將部份差餉、康樂文化設施的收費和場地租金等收入撥歸區議會；或是將目前「先導計劃」中的撥款恆常化，好讓各區的區議員有足夠誘因，提出長遠、具體的社區建設藍圖，並享有自主權去運用該撥款。
其次，政府也可下放地區服務權，藉此鼓勵新任議員有針對性地回應居民的需求，一如舊時兩個市政局扮演的職能。由於目前的市政服務不少已外判給承辦商，若將合約的管理工作下放至區議會，並按當區需求遴選合約商和監管服務質素，便可做到還政於民，更能回應居民的需求。此外，政府亦可考慮將環境建設、文娛康樂活動、社區設施的興建及管理等職能，從康文署轉移到區議會，達致充權之用。
最後，在諮詢制度上，恆久以來政府皆視區議會為「有事鍾無艷、無事夏迎春」的政治花瓶，大大削弱了選民、議會和政府互動的結果和效用。要重塑區議會本來該有的反映民意基本功能，政府可提出試驗性質的合作關係，以便讓民選議員在某些涉及民生的議題，如社區建設和規劃上享有真正的權力，影響政府和法定機構的決策過程。這樣方能讓民意流入體制，疏導民怨。
今屆區選打破多個歷史紀錄，所揭示的與其說是政治勢力再平衡或泛民主派地區工程的回報，不如說是選民對政府以至保駕護航的建制派之審判。從是次建制派所獲票數未見減少，卻換來慘敗的現實可見，新增的選票明顯是針對現時制度未能回應民意而生。政府若要汲取這次慘痛的教訓，必須痛定思痛，認真檢討行之無效的決策機制，尊重選民的聲音。
區議會作為聆聽民意的底層機構，其角色絕不能繼續投閒置散，政府應主動釋出善意，為區議會充權，以作為疏道民意的重要渠道。只有民意得到基本尊重時，政府才能化解當下困局，修補社會撕裂。
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上文刊登於第190期《香港01》周報（2019年11月26日）《從區政開始改革施政》，網上標題為編輯重擬。
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