【城規三部曲】拋下一個「怕」字 開拓浦東廿年打造另一個上海
提起浦東，最常聽到的是源起「寧要浦西一張床，不要浦東一間房」的經濟奇蹟。到浦西的舊里弄看，石庫門中殘破、狹隘的蝸居，確實只能放下一張床。它記錄的是九十年代的上海，住着的是打死不願赴浦東的上海人。然而，「浦東開發開放令」頒下的十多年間，已寫下一個個奇蹟，浦東也徹底教人刮目相看。浦東陸家嘴與浦西外灘隔江相望，共同組成商業中心區域，是上海持續發展成世界級都會的重要資產。浦東不斷革新、冒險的精神，今日的香港可以學得多少？
發展浦東有政治考慮，但本質上是出於經濟考量。六四事件後，鄧小平曾表示：「現在國際上擔心我們會收，我們就要做幾件事情，表明我們改革開放的政策不變，而且要進一步地改革開放。」當上海市政府提出浦東開發計劃後，很快就獲批准。
如果只注意到1990年代初的連番決策，很容易會放大政治考慮。事實上，發展浦東最早見於1984年的《關於上海經濟發展戰略的匯報提綱》，也寫進了《八五總規》。國務院在1986年指令上海「要逐步改變單一中心的城市佈局」，以發展浦東為核心任務：「當前，特別要注意有計劃地建設和改造浦東地區。要盡快修建黃浦江大橋及隧道等工程，在浦東發展金融、貿易、科技、文教和商業服務設施，建設新居住區，使浦東地區成為現代化新區。」
以攻代守 破上海百年城市佈局
大格局早在《八五總規》已定下，上海借發展浦東改變城市格局，非緣起政治任務，只是政治事件加快了發展進程。用曾任上海市委常委兼副市長、見證浦東起步的趙啟正的話說，「開發浦東曾凝聚了幾代人的夙願，但因各種歷史原因，都未能付諸實施。」鄧小平的「領袖決志」，打破這一切。
下達浦東開發令後，鄧小平多次巡視，留下多句名言。1991年春天，他在浦東說：「要克服一個怕字，要有勇氣；什麼事情總要有人試第一個，才能開拓新路。試第一個就要準備失敗，失敗也不要緊。」1992年南巡，又說到：「到本世紀末，你們上海浦東及廣東深圳要回答一個問題，你們搞的姓『社』不姓『資』，而且你們兩個地方都要做標兵。一個方面要講綜合國力，第二方面就是精神文明。」浦東開發在鄧小平眼中，不但是守勢，更是攻勢，浦東與深圳都是近乎從零開始發展的「改革開放、二次創業排頭兵」。
守勢，核心在於疏解城市功能。上海城市佈局複雜，在浦東開發之前，不像其他國際城市般擁有清晰的商業中心區域。租界的特殊歷史，令不同的土地用途「無分貴賤」地混雜在中心區。這種奇怪佈局不但不利商業拓展，對改善居住環境同是大挑戰。空間難題限制上海發展，不易克服。如果放在香港，我們的官員也許只會考慮更新舊區土地用途，加強道路及鐵路交通運輸效率等標、本兼不治的策略。
上海治亂之道，在於以攻代守。中央政府交託上海的任務是「以上海浦東開發為龍頭，進一步開放長江沿岸城市，盡快把上海建成國際經濟、金融、貿易中心之一，帶動長江三角洲和整個長江流域地區經濟的新飛躍」。它既要發展一個全新的商業中心區，徹底打破原有空間局限，還要借勢推動上海及長三角的發展。大局思維、破格思維與問題導向思維，三者相結合下終有了發展浦東的戰略部署。
回到鄧小平1991年的講話，當時的上海到底在怕什麼？上海同濟城市規劃設計研究院總規劃師、同濟大學城市規劃系教授孫施文回顧這20年發展，只輕輕地跟我們說了句：「沒有那麼難。開發前就有不少碼頭、工廠，黃浦江以東大約兩公里的土地都是有民居的，也建了不少工人新村。」
開發初期歷任浦東開發辦公室副主任、浦東新區管委會副主任的黃奇帆在《上海市浦東新區工商年鑒1991-1992》描述了浦東開發前的經濟概況：「早在1900年，浦東城廂鎮出現了第一家毛巾廠。新中國成立後，浦東地區的經濟取得了長足的發展，特別是鋼鐵、石化、造船、建材、紡織等大工業在黃浦江的東側紛紛建立起來，初步奠定了浦東地區的經濟基礎。至宣布浦東開發之時的1990年，已有1.2萬多個工商企業。」難怪孫施文聽見我們誤以為浦東在開發前是一大片農田時，會竊竊偷笑。
但孫施文也同意，浦東相較於浦西，非常落後。河寬300至700米的黃浦江天然地隔阻了浦東與浦西，住慣浦西的人下意識認定對岸的浦東是塊難以到達的「爛地方」。縱使基建不斷發展，越江大橋隧道也多起來了，還是有「不要浦東一間房」的心理障礙。
從理性角度考慮，的確只是心理障礙，浦東沒有什麼不好。要說明這點，中央開始「讓領導先行」。孫施文憶述當年的「國企遷徙」：「當時最大問題是『誰來？』，中央政府透過各個省、各大銀行、國有機構，例如中國銀行，都在這個地方設立試點。所有的國有銀行都在浦東設了分行—以前我們叫『分行』的都是省級單位。鄧小平南巡後各種大樓都蓋起來了，政府鼓勵外資—主要是港資參與陸家嘴的房地產開發，（參考香港的）土地批租制度也建立了。在九十年代中後期，國際資金也進來了。浦東開發的兩大關鍵問題：基礎建設及吸引金融機構，就這樣解決了。」商業發展起來、基建也持續改善，市民慢慢接受浦東發展起來的事實，開始遷動起來。政府也透過在浦東發展保障性房屋，用政策遷移人口—孫施文說，這是學香港公屋遷民的做法。
我們現時說規劃，很強調公眾參與，但在關鍵的決策上，領袖需要發揮精英決斷能力。若然當年的中共中央與上海市委事事諉過於「民意」，不願承擔領導責任，順着「寧要浦西一張床」，認為浦東是不可能發展起來的，那麼，今日世界不會知道陸家嘴在哪裏。
再持續發展 宜居城市唯一道路
解決問題的工具若然不能應時而變，就可能變成問題一部分。現時與浦西黃浦區、徐匯區、長寧區、靜安區、普陀區、虹口區、楊浦區共同組成中央城區的浦東新區，在一段時間內確實疏解了浦西中心、密集人口，同時也透過重組土地佈局，刺激了兩個區域的經濟共同發展。但高度融合後，陸家嘴金融區一帶構成上海的新單一中心，開始成為大城市病灶的一部分。道路建得再寬闊，過河大橋建得再多，過河隧道通得再密，也完全沒有辦法解決都市中心的嚴重堵塞—這是中心極化的必然死症。強化交通網絡，不但是強化商業中心區的可達度，也吸引更多人前往中心區，結果只會構成更嚴重的通勤壓力，這種惡性循環，見不到渡彼岸的一日。
前文提及上海正在以多中心、網絡化的總發展綱領拆解全域的困局。浦東也是如火如荼地推動相關的改革，可以讓我們作為個案，細緻看看如何在一個嚴重單一中心極化的區域內，規劃一個多中心、網絡化的城市。
空間及人口規模上，香港與浦東還是頗相近的。據《2017上海統計年鑑》統計，浦東新區面積共1,210.41平方公里，常住人口550.1萬，其中外來人口佔234.19萬。《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》發布後，浦東也在積極規劃《浦東2035》（《上海市浦東新區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017-2035）》），作為分區總規呼應、細化上海總規的發展策略，原定上半年推出，可惜至今未見蹤影；不過，相對短期而規劃更詳細的《浦東新區國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（《浦東十三五》）也可讓我們理解浦東對空間佈局的主要設想。
所有討論浦東新規劃的焦點，必須由南匯說起。南匯雖然早在1958年劃歸上海管轄，但成為浦東新區的一部分，只是2009年的事。南匯佔地逾800平方公里，新得南匯令到浦東的面積大增，也免除了不同區域發展間出現規劃不協調，甚至因為官僚礙事的情況—這在內地推動同城化的過程中並非罕見的事。兩區相併，也意味着浦東國際機場及洋山保稅港區也進入了浦東的懷抱。併區之後，原臨港新城在2012年改稱「南匯新城」。這座只有數萬人的新城，在起步之初已定位為「獨立輔城」。
若然浦東主城區的規劃目的，是要「順延式」擴張市區面積，以解放浦西沉重的土地及人口壓力，南匯新城就是要「飛地式」真正徹底打破浦東的單核局面，甚至要在大南方發展起一座大城市。浦東新區前副區長陳鳴波曾指，新城與上海主城區的關係，將類似日本的橫濱與東京，規劃人口總量在100至150萬，雖然《浦東2035》中的規劃人口已銳減至60萬。見證過浦東與深圳在20年間崛起登峰的人，相信均不會質疑南匯的可能性。
「飛地式」的發展是否可行，更關鍵在於它的設計是否具備更宏大的野心。當下《浦東2035》還沒有出，《奉賢2035》（《上海市奉賢區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017-2035）》）可資參考。奉賢與南匯同處上海的大南方—一個被微信公眾號發文謔稱為「有點像沒落的俄羅斯」的地區。南部三區（南匯、奉賢、金山）在今日還被視為是荒涼地，諸如題為《上海1萬9超底價大盤，僅8人搖號！咋回事？》的報道，聽起來就有點像昔日的「不要浦東一間房」。
一主指「主城區」；兩軸指「黃浦江、延安路—世紀大道」；四翼指「虹橋、川沙、寶山、閔行」四個片城區；多廊指「沿江、沿灣、滬甯、滬杭、滬湖」等不同功能走廊；多核指「嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯」等新城、新副核心區域；多圈指「培育功能集聚的重點新市鎮，構建公共服務設施共用的城鎮圈」。
上文節錄自第125期《香港01》周報（2018年8月20日）《拋下一個「怕」字 開拓浦東 用二十年打造另一個上海》。
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