烏克蘭｜停火條件成雛形　魔鬼在於細節

經過3月29日在土耳其伊斯坦堡的會談之後，各方都透露出較為樂觀的訊息。俄方表明為了「增強互信」，將大減烏克蘭首都基輔周邊的軍事活動，呼應了俄國上周起至今多次表達將軍事行動重點放在「解放」烏東頓巴斯（Donbas）的說法；而烏克蘭的談判代表亦在會後表示已經達到了「大致可獲（各方）支持」的立場，而且足夠讓俄烏兩國總統為止進行會面。土耳其外長則以「談判開展以來最具意義的進展」去形容這次結果。

對於俄方減少軍事行動的說法，目前各方都有不同解讀。俄國談判代表梅金斯基（Vladimir Medinsky）指這並不代表基輔周邊的「停火」，而出自俄國副國防部長福明（Alexander Fomin）之口的減少軍事活動範圍也只在基輔和基輔以東、屬於俄軍鉗型兩路進軍之一的切爾尼戈夫（Chernihiv）方向，並沒有包括東南被圍的港口城市馬里烏波爾（Mariupol）、南部的赫爾松（Kherson）和尼古拉耶夫（Mykolaiv），以及位於東北的第二大城哈爾科夫（Kharkiv）方向。

這種進路，與戰事初起時人們對於俄軍南北兩路包圍烏東的「聯軍行動」部隊（Joint Forces Operation，JFO）的預想相距不遠，只是時間上滯後良久而已。JFO在戰爭爆發前大概有4萬人，佔烏克蘭陸軍人數近四分之一，亦是其精銳力量所在，如果遭到俄軍包圍擊潰，將大創烏方實力和士氣。

雖然美國國務卿布林肯（Antony Blinken）對俄國減軍的說法表示質疑，稱要觀察其實際行動，但美國歐洲司令部司令沃爾特斯（Tod Wolters）已在參議院聽證上確認俄國正從基輔附近撤軍，英國方面亦指基輔周邊的轟炸有所減少，美國有線電視新聞網（CNN）則引述美國官員消息指這是俄軍重大的戰略轉移。由於俄軍在針對基輔的鉗型戰線推進遲緩，更遭遇烏軍反攻，而不少評論一直認為俄軍進侵戰線過長，因此美國國防部認為這「不是撤退而是重新部署」的判斷大體無誤。

在俄軍主力向頓巴斯集中之際，俄烏之間的停火條件也愈來愈明確。可分成四個部份：一是烏克蘭的中立地位和俄方所謂的「去軍事化」；二是克里米亞和頓巴斯地區的主權問題；三是俄方所謂的「去納粹化」，當中可包括對俄語官方語言地位的認定等；四是西方對俄制裁。

中立地位和「去軍事化」

目前，烏克蘭已表明願意以中立地位換取第三方國家的安全保障，當中包括美國、英國、法國、中國這些聯合國安理會五常國家，也包括波蘭、土耳其等鄰近勢力。這某程度上是對烏克蘭作為波蘭、土耳其、俄羅斯三方勢力交界的地緣歷史事實的承認。

烏克蘭談判代表團成員、總統辦公室高級顧問波多利亞克（Mykhailo Podolyak）就表示這種安全保障理該是北約第五款共同防衛條款的「加強版」（enhanced analogue），保障國將透過各自的國內立法確保其有法律責任去保護烏克蘭免受攻擊。

與加入北約以尋求安全保障相比，這種由世界主要強國和鄰國擔保的保障，將更能符合俄國堅持的「安全不可分割性」（indivisibility of security）原則，即各國的安全並不能互相分割，一國的安全不能夠威脅到其他國家的安全，因此在烏克蘭加入北約或其他保障國家安全機制的問題上，俄國也應該有其話語權。

不過，此中的細節有兩個難題。其一是這些保障國的責任強弱和安全目標的問題。到底他們是要保障烏克蘭領土不受他國侵犯，還是要保障烏克蘭的中立地位？到底何種行動才算得上是侵犯，何種行動才算得上是改變烏克蘭的中立地位？如果烏克蘭未來的政府決定要與俄羅斯建立軍事同盟，那算不算是各國需要介入的範圍之內？即使烏克蘭心中的保障國都願意參與這種安全保障，當中的細節將會引來不少爭議。

目前，烏克蘭明確要求要加入歐盟，而早有共同防衛條款的歐盟如今也有整體軍事化的走向，例如在俄國揮軍烏克蘭之後，歐盟就決定要成立為數5,000人的快速應變軍事能力；日前德國總理朔爾茨（Olaf Scholz）也明確表示歐盟會按照其共同防衛條款保護不在北約之內的成員國瑞典。問題是，烏克蘭的未來歐盟成員國身份必然會隨着歐盟性質的變遷而轉變，這又會否造成俄國介入的理由？

這種安全保障條款的廣度和強度，將會影響俄烏談判的另一個細節，即烏克蘭的「去軍事化」問題。此前，有烏克蘭官員就表示俄國的要求是要將烏克蘭的軍力減弱至5萬人以下（即今天的五分之一左右），並不容許外國駐軍（現時烏克蘭憲法已有此規定）。不過，烏方早已表明前者並不能接受。因此，烏克蘭將會是一個「軍事化的中立國家」。

這就帶來了幾個問題。到底外國軍隊可否到烏克蘭參與短期的軍事演練或進行短期的軍事合作？到底烏克蘭軍隊又可以到國外參與軍事演練或進行軍事合作？如果外國向烏克蘭軍方出售或交送軍備又會否破壞其中立地位？

照目前的形勢來看，烏克蘭軍隊要有自保的能力，就不能不依靠外國軍事援助。一個較為可行的方法，就是列舉出防衛性武器的範圍，而規定外國可以輸送烏克蘭的武器皆在此列，以去除外國透過烏克蘭軍隊在烏克蘭部署攻擊性武器的可能。此等「劃界」問題將會帶來無可避免的艱難談判。

如果要完全禁止烏克蘭接受外國軍事援助的話，那麼條約對烏克蘭的安全保障將需要有比北約第五款更高的要求，例如是一些由客觀事實自動觸發的軍事介入條款，或者是不必由各保障國全體同意的合法介入條款等等。由於任何潛在的軍事介入都可能涉及與俄羅斯這個核大國正面交鋒的可能，保障國未必願意為烏克蘭承擔此等高風險。

領土主權問題

比中立地位更為棘手的，就是克里米亞和頓巴斯的主權問題。首先，俄烏雙方都為此設下了界線，使得這種主權問題不得不以一種巧妙而讓雙方都不失面子的方法解決，增加了達成共識的難度。

在俄羅斯一方，克里米亞2014年早落入俄國實際控制之內，頓巴斯的兩個分離主義「共和國」也長年實控該區三分之一土地，而俄烏戰爭爆發之後，俄軍從克里米亞推進，佔領了守着黑海口的赫爾松，往北又佔據了擁有超過五分之一烏克蘭發電總量的扎波羅熱（Zaporizhzhia）核電站，往東經數周包圍又幾近奪下亞速海港口城市馬里烏波爾，形成從頓巴斯到克里米亞的陸橋。

而且，克里米亞2014年經過歐盟和聯合國都不承認的公投後，在俄國法律上已併入俄羅斯聯邦；本年2月下旬，俄國又立法承認了頓巴斯「頓涅斯克人民共和國」和「盧甘斯克人民共和國」的獨立，其所聲稱的領土更包括了戰前大部份掌握在烏克蘭政府手中的頓巴斯地區。

這些既定事實都為領土主權問題的解方設下了嚴格的限制。

在烏克蘭一方，堅持其1991年獨立建國時的領土完整是一以貫之的立場；俄國兼併克里米亞以來，烏克蘭人對於其1994年以放棄核武換取領土完整安全保障的《布達佩斯安全保證備忘錄》（Budapest Memorandum on Security Assurances）後被俄國違反而甚感後悔，總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）甚至在戰前曾聲言考慮退出；而即使烏國政府一直將2015年的《明斯克協議》（Minsk Agreements）視為城下之盟而多年不顧其後續進程，但俄國對頓巴斯兩個「共和國」的承認卻是正式地撕毀了協議，在烏克蘭人眼中，這筆道德債也落在了俄國身上。這些對領土完整被破壞的「受害者」情緒已決定了任何烏克蘭政府都難以輕易將克里米亞和頓巴斯地區的主權交到俄國或分離主義者手中。

對此，為免成為「千古罪人」的烏克蘭總統澤連斯基（Volodymyr Zelensky）早已表明會將對俄協議交付公投決定，把歷史責任交到民眾手中。由於公投要在俄國撤軍後才能進行，這不只在政治上局限了解決領土主權問題的空間，更是在程序上為此增加了更多麻煩的限制。

在伊斯坦堡的談判之中，烏克蘭的解方是一種類似《明斯克協議》的「拖字訣」，提出設立15年的談判期限，去處理克里米亞和2月24日俄國進軍前烏東兩個分離主義「共和國」實控區的主權地位問題。

願意談主權問題，對烏克蘭來說，固然是一種讓步。但是這種讓步卻難以為俄羅斯所接受。

其一，俄國一早就不滿烏克蘭政府遲遲拖延《明斯克協議》中為頓涅茨克和盧甘斯克兩州制訂「特殊地位」的做法，此刻的「15年談判期」很可能會再落入同樣的拖延之中。

其二，對於俄羅斯而言，克里米亞問題是一個「已解決」的問題，「15年談判期」的提法，實際上就是要普京將吃了進口的肉再吐出來，難以成事。

其三，要烏東兩個「共和國」甘心情願接受其戰前實控區作為最大可得的領土，並非不可能（不必俄國改變其對他們的獨立認定，只需要兩國改變自身的主權聲稱即可），卻甚為困難，特別是在這些地區的領袖似乎希望再以公投入俄的方式建構既定事實之際。

其四，即使俄國願意為爭議領土設立「談判期」，如果爭議領土的範圍只限於「開戰前」的界線，那麼俄軍這個多月來以慘重損傷打回來的土地，就要付諸東流。在俄軍似乎已願意放棄爭搶基輔之際，其最明顯的軍事策略就是要奪得大片沙俄在18世紀末得來的「新俄羅斯」（Novorossiya）土地，當中包括從頓巴斯到敖德薩（Odessa）的大片烏國南部臨海地區。如今，這也是俄國軍事行動最為成功的地域。我們很難想像，經過一個多月來苦戰之後，俄國會無條件將所佔領土歸還烏克蘭。

對於克里米亞，其中一個可行的選項是類似北愛爾蘭的做法，承認俄國的實際主權之餘，又給予克里米亞在烏克蘭的特殊地位（例如克里米亞公民自然有烏國國籍，可參與烏國政治；雙方去除邊境關卡；克里米亞的政治權力可加入按族群的分配機制；如果烏克蘭加入歐盟，克里米亞亦會有類似今天北愛爾蘭的地位等等），而且在未來克里米亞人依然有發動公投決定自身主權誰屬的可能。

這種讓俄烏雙方都能下台、都能聲稱自己某程度上擁有克里米亞的做法，將會牽涉極多的細節，當中的談判將會困難重重，卻又難以避免。

至於頓巴斯地區，既然他們至今並非歸屬俄國，而且自2014年以來已有戰事存在，最理想的做法就是由聯合國或者歐洲安全與合作組織（OSCE）動員親烏加上親俄的不同國家派兵一同進行維持和平任務，然後再通過公投的方式決定頓巴斯不同分區的主權去向，並制訂其後可能需要的換地談判程序。

這些做法當然是要以俄國願意讓步作為前提。今天的克里米亞和頓巴斯主權都沒有得到國際承認，上述的做法正可讓這些地方的「親俄」地位有得到國際承認的可能，而俄國亦可以將之包裝成2014年未完事務的進展，因此俄羅斯未必沒有足夠的誘因去接納此等安排。

但由於戰事未止，上面提過的「爭議領土範圍」問題，的確沒有一個可以輕易解決的辦法。從目前的形勢來看，俄國即使對於已佔有城市赫爾松的控制也尚存不穩，一方面要面對烏方的反攻，另一方面在城中也有嚴重的反俄民情。這可能會構成一種來自「管治成本」的推力，讓俄國願意放棄一些苦戰得來的土地。但這種推力有多大，還要看戰爭形勢的未來發展。

要增大讓俄方放棄這些土地的推力，烏克蘭可以做的就是在其他談判層面給予俄方更多可以接受的便利。這在「去納粹化」和對俄制裁的兩個層面上，都有可以操作的空間。

「去納粹化」

普京開戰之初曾提出「去軍事化」和「去納粹化」為其「特別軍事行動」的目標，並直接呼籲烏克蘭軍人背棄被他稱為「嗜毒者」和「新納粹」的烏克蘭當局。配合當時俄軍對基輔的攻勢來看，「去納粹化」一度被解讀成普京尋求烏克蘭政權更迭的訊號。

然而，隨着基輔久攻不下，俄軍也將注意力改投烏東，莫斯科方面已經放棄了原初「去納粹化」的要求，而此詞也少有出現在近來有關俄烏談判的條件討論當中。某程度上，這可以被解讀成普京放棄了要求澤連斯基當局下台的主張；而且「去納粹化」作為一個非常情緒化的負面語詞，在外交上也難以包括在俄烏和解的協議之中。不過，這並不代表俄國不再要求烏克蘭作出一些「去納粹化」的行動——畢竟，「去納粹化」一詞有極大的解讀空間，可鬆可緊。

一方面，這是對於烏克蘭國家文化政策的要求。自克里米亞事件之後，俄語和烏語的身份認同意味開始加重，當局也對廣播的烏語含量，以至以烏語作為教育語言等都作出了立法，被烏克蘭內的部分少數族群視為文化打壓，當中固然是以俄族人為甚，但匈牙利其實也曾為此向烏克蘭表達不滿。

對於這種文化訴求，以俄語為母語的澤連斯基，大概是可以滿足的。澤連斯基的一位總統顧問羅丹斯基（Alexander Rodnyansky）就曾表明提升俄語地位，例如將俄語定為一些地區的法定語言是可行的。雖然近來烏克蘭民族情緒高漲，但從早前網上流傳一段烏克蘭小女孩在防空洞中以俄語高唱《冰雪奇緣》（Frozen）片中曲依然能被視為烏克蘭人戰亂中的精神代表可見，烏克蘭人對於俄語的芥蒂普遍不深，因此澤連斯基確有空間可滿足俄方的要求。

另一方面，「去納粹化」也有針對諸如「亞速營」（Azov Battalion）等極端右翼組織的意味，特別是要去除烏克蘭愛國主義、反俄主義與新納粹意識形態合流的問題。亞速營固然是有新納粹的淵源，有人認為近來亞速營已收編成國民警衛隊的一部份，其成員背景也趨向多元，但亞速營依然被指有極端傾向，在戰爭之初流傳一段由國民衛隊軍發布的片段就可見亞速營成員在子彈上塗豬油，明顯針對援助俄軍參戰的車臣穆斯林。

從亞速營的政治組織在2019年國會選舉中的表現來看，其得票只得2%左右，不足夠進入國會的門檻，可見這群極右分子的邊緣性質。問題是，隨着俄國進侵，烏克蘭民族情緒愈發高漲，以馬里烏波爾為中心的亞速營有可能會透過其「保家衛國」的形象爭取到更多民眾支持。特別是，如果澤連斯基在對俄談判的立場上被視為軟弱，亞速營的政治組織未必沒有可能乘勢崛起。因此，要整治軍中的右翼勢力，對澤連斯基而言，可能會有一定難度。

正如二戰期間緬甸的昂山將軍曾與日軍合作一般，當時烏克蘭的反俄民族主義者也有支持納粹的傾向，其中的一些人如今在烏克蘭中就變成了愛國主義者心中的民族英雄，一些街道以他們命名，也有一些他們的雕像作公開展示。

澤連斯基當局曾表明修改街名等等去除納粹紀念物的行動是可以接受的。但在戰爭期間，相信澤連斯基也很難同意整治軍中部隊。這將會構成俄烏談判的一個大難題。

而要換取俄方放棄戰爭中佔領得來的土地，烏方其中一樣可做的交換條件就要加強這些地區的所謂「去納粹化」，提升對少數族裔安全和文化的保障，給予俄方更大誘因撤退。因此，不同程度的壓制極右政策將是不得不為之事，其強度就要看澤連斯基願意為此冒上多大的政治風險。

對俄制裁的取消

最後，對俄制裁的取消更是不在烏克蘭政府控制之中的和解必要條件。

在俄羅斯開戰之後，歐美國家在對俄制裁之上展現了罕有的團結和迅捷。然而，對敵人強硬是容易的，對敵人展現策略性的寬鬆卻更為困難。

在美國，俄羅斯進軍烏克蘭為總統拜登提供了一個難得可以大體團結全國的機會，以「民主世界領袖」的身份進入本年11月的中期選舉，對於民主黨理該至少有「有勝於無」的助益，因此這個議題不會被白白放棄。加上共和黨人對於拜登不設禁飛區、不輸送軍機等決定，早已開動了針對拜登對俄軟弱的宣傳機器。要拜登從指責普京是「戰犯」走到放寬對俄制裁，中間將會有極大的政治風險。

在歐洲，一直鼓吹對俄強硬的東歐國家不在話下；但即使是主張與普京維持對話渠道的法國總統馬克龍（Emmanuel Macron）也正享受着半個「戰時總統」的紅利，在來月總統選舉中勝算上漲，而且俄國的持續威脅也正好為他提供了推動歐洲軍事化和核發電的理據，因此馬克龍也沒有太大誘因提出減小制裁俄國的部署；而在極端依賴俄國天然氣的德國，支持禁止俄國能源進口的民意也有一半以上，當中執政社民黨選民中的支持程度超過六成，執政聯盟中的綠黨選民支持度更接近七成半，在這樣的民意之中，即使德國政府多番強調能源制裁對德國經濟的衝擊、拒絕跟從民意，但反過來提出放寬制裁卻尚在想像未及的範圍。

問題在於，從上面提到俄烏和解的各種複雜性可見，和解將會是一個漫長過程，而非一蹴而就之事。這個過程當中各個階段性指標的達成，也需要對等的放寬制裁作為交換條件。因此，在俄烏談判開始有一點眉目的當下，其實已到了如何協調如何放寬對俄制裁的時候。但從拜登「普京不能繼續掌權」之言所引起的種種風波可見，歐美各國對於這場俄烏戰爭最終該如何解決，其實沒有任何具體概念。

沒有去除制裁的具體規劃，烏克蘭對俄談判無論所得若何，都難有落實的機會。

回顧2015年的《明斯克協議》，當時法、德只短視要求停戰，對於烏東頓巴斯的政治解決草草了事，只留下一個沒有定義的「特殊地位」一語，期望「船到橋頭自然直」。到了本年2月，戰火再度藉此而燒，人們才理解到一個政治問題遲遲不解所可能帶來的實質風險。

在新一輪的戰事當中，急求停火固然重要，但如何達至長治久安的和平，還需要各國從細節中着手，並準備好為此付出政治代價。