杜特爾特料明年卸任　菲律賓政治的變與不變｜ 地理看世界

菲律賓總統杜特爾特（Rodrigo Duterte）10月2日突然宣布明年任期屆滿後將退出政壇，而非按原定計劃競選副總統，更稱其此前曾言會尋求市長連任的女兒薩拉（Sara Duterte）將轉戰總統。這一發展不僅讓外界稍感意外，畢竟在不到一個月前，杜特爾特還在為其接受副總統提名而辯護，稱希望看到自己的改革努力得以延續。

雖然他的想法轉變緣由暫不可考，不過薩拉憑藉父親光環與自身強悍性格在民調中一馬當先，預示杜特爾特路線將大概率延續下去，這對於菲律賓來說至少是個好兆頭，因為該國可能是東南亞潛力股中面臨最多結構性發展障礙的國家，實在需要具魄力的改革者來打破種種束縛。那麼，在歷史上最受歡迎的改革強人杜特爾特宣布隱退之際，我們不妨來回顧一下，在六七十年代被稱為「東方紐約」的菲律賓究竟面臨哪些發展桎梏，杜特爾特任內又有哪些變與不變？本文將提供一個與地理有關的視角。

難以推進的土改 被壓抑的農業稟賦

菲律賓地理賦予該國的發展優勢與劣勢都十分明顯。其優勢最主要是農業資源豐富，該國可耕地面積佔到整體國土面積的54%，亞熱帶季風氣候適宜各種熱帶作物，水資源也十分充沛，又因森林資源豐富（林區佔國土面積25.7%）得以保持水土不易流失，保證了土壤肥力。此外，靠近中國等廣大市場的區位優勢也很突出。

不過遺憾的是，菲律賓農業遠未能發揮出應有潛能，甚至無法自給自足。例如，儘管土壤和氣候適宜水稻生長，該國水稻每公頃產量僅為中國的55%，即使水稻種植面積佔到全國可開發面積的二成之多，也無法自給自足，需要每年進口200萬噸大米。這種低效農業導致儘管該國農村雖擁有全國三成勞工，但僅佔GDP產出一成，農村大量貧困人口成為該國脫貧的一大障礙。

為何菲律賓將天賜的一手農業好牌打得如此糟糕？這與該國近400年的被殖民史發展起的種植園經濟，以及「政客-地主結合體」導致土改遲緩息息相關。

在西班牙16世紀殖民菲律賓之時，最初只是將之作為中國和西屬美洲貿易的中轉站，因此對菲律賓本土少有開發。直至18世紀由於白銀大量湧向中國的貿易逆差導致西班牙貨幣緊絀，殖民者才更多地轉為開發菲律賓本土，並利用該國的農業稟賦發展起以蔗糖、煙草和麻蕉為主的種植園經濟，一個被殖民者委任的本土地主精英階級也隨之興起。等到美國20世紀初通過美西戰爭成為菲律賓新的宗主國後，種植園經濟更因享受龐大美國市場的進口配額（一直持續至70年代）而得到加強與延續。

更糟糕的是，在美國過早引進的民主制度之下，受教育程度較高的地主階級搖身一變成為政治精英，形成了強大的「政客-地主結合體」。他們將自身地盤作為選區，利用土地財富對選民施以小恩小惠，建立起以人情和人身依附為紐帶的選舉網絡。這些既得利益者在1946年美國主動移交主權後，自然不願發動徹底土改，比起周圍通過艱難戰爭獲得獨立的鄰國來，菲律賓因此成為土改最不徹底的國家，這也成為該國此後發展的一大顯著障礙。在1986年獨裁者馬可斯（Ferdinand Marcos）下台之前，該國九成農業土地都掌握在地主手中，而地主不過農民總數一成。

即使阿基諾夫人（Maria Aquino）1988年終於頒布《全面土改法》，直至今日也不過重新分配了四成農業用地。她本人雖「以身作則」，承諾了將其1.2萬英畝的家族甘蔗園分給世代耕作的5,000名佃農，可是操作上也只是將佃農名義上變成股東，直到最高法院2012年下達強制執行令後，才遲緩兌現土地所有權轉讓的承諾，且部分土地已被出售用於高速公路和商業項目。考慮到推翻馬可斯以來，菲律賓仍有平均七成眾議員、八成地方省長出身以土地為基礎的政治家族，他們與阿基諾家族一樣逃避分配土地，改革速度緩慢自是毫不意外。

就算是超脫於「政客-地主結合體」、且能擺脫傳統選舉網絡直接喚起民眾熱情的杜特爾特，也依然受困於這一政經現實，尤其是他的「大建特建」（build，build,build）基礎設施計劃要佔用大量農地，需各地地主配合。因此儘管他聲稱是農民的朋友，但任內土地重新分配速度反而放緩，還在2019年被菲律賓共產黨斥罵為「虛假的土改販子」。許多佃農仍生活在水深火熱之中，例如在土改尤為遲緩的產糖基地內格羅斯島（Negros）上，甘蔗工人在收割季節拼命勞作，日薪卻不過3美元左右（約23.4港元），在四月至九月的農閒時期更因缺乏收入而進入「死亡季節」。

如此嚴重的土地分配不均使該國農業生產積極性和效率受嚴重壓抑，造就土地資源未有充分利用，龐大農民深陷貧窮。更重要的是，在農業潛能無法充分釋放的情況下，菲律賓無法遵循東亞三國農業反哺工業的發展路徑，而是落入印度式工業孱弱、農業與低端服務業並舉的陷阱。而在杜特爾特未有打破「政客-地主結合體」這一龐大利益集團的情況下，該國農業稟賦也將被持續壓抑。

尚未縮小的南北差距

除了未能發揮地理優勢，該國也未能克服地理障礙。與印尼相似，菲律賓同樣是「千島之國」，共有逾7,000個島嶼，不僅帶來了文化語言差異，也天然限制了各地交往整合的能力，且因環境迥異形成了顯著的南北區隔。

例如，該國大體分三大區域，分別是北方的第一大島呂宋島（Luzon），中部的米沙鄢群島（Visayas）和南部的第二大島棉蘭老島（Mindonao）。其中呂宋島與中國最為接近，從唐朝起就有商貿往來， 16世紀西班牙殖民者主要以呂宋島為中心開展活動，也正是看中中國的貿易價值，這也使得該島在商業、教育和醫療等方面都因殖民者關注而開發甚早。再加上呂宋島在多山的菲律賓擁有唯一大型平原（即呂宋平原），是殖民者發展種植園經濟的首選，此後轉型成工業園區也擁有天然優勢，該地在經濟發展上顯著領先。根據2020年數字，該島GDP佔到菲律賓全國GDP的七成以上。

而南部棉蘭老島則在位置上更靠近印尼和大馬，受到從阿拉伯半島-馬來-印尼路線傳播而來的伊斯蘭文明影響，棉蘭老島附近的蘇祿群島（Sulu）在15世紀就已建立起蘇丹王國。因此，在面臨信仰天主教的西班牙殖民者入侵時，該島穆斯林爆發了激烈的反抗。即使西班牙發動了300年的「摩洛戰爭」（西班牙此前與北非摩洛哥穆斯林纏鬥幾個世紀，在殖民菲律賓意外同樣遇到善戰的穆斯林時，遂輕蔑地同樣稱之為摩洛人），也始終未能建立起的軍事控制和稅收政策，且在血與火中加深了宗教敵意。

面臨棉蘭老島的不服管控和中北部人多地少的情況，美國殖民當局和之後的菲律賓當局拋棄了軍事手段，採取了柔和的鼓勵移民政策，以期望稀釋該島穆斯林人數量。新移民也迅速在該島北部落地生根，奪走了許多穆斯林的世代耕作的土地，逼其不斷向南撤退。

雙方矛盾因此不斷累積，到了1968年反叛的穆斯林新兵被擊殺事件爆發，又恰逢該島到了天主教徒人數超過穆斯林人數的臨界點後，主張獨立的「摩洛解放陣線」揭竿而起，穆斯林反叛戰爭就此爆發，自那以來共導致15萬人喪命，直至杜特爾特2017年通過長達五個月的戰事平息叛亂、2018年賦予穆斯林建立自治區的權力後方才平息。

在四十載戰火阻礙下，菲律賓南部發展落後程度可想而知，除了南部遍布槍孔和貧民窟的穆斯林聚居區外，中部未被開發的群山遍野之中更有逾200萬人的原始山地部落，只有該島東部沿海地區發展出了以外國大型農企投資為主的規模農業和相關加工工業，其中尤以杜特爾特家族領導的第一大城市達沃市發展程度最好。

杜特爾特2016年的當選，也有民眾對於這位不持有「馬尼拉中心主義」的政客結束南部戰火、縮小南北差異的期許。而棉蘭老島也確實成為杜特爾特「大建特建」的主要受惠者，不過由於2017年的戰事、2020年以來的疫情阻礙，項目進展不及預期，該島GDP在2020年仍僅佔全國14%，與2016年杜特爾特上任初期持平。如若薩拉能夠當選，現繼承了達沃市市長一位的她將無疑同樣注重南方發展，而杜特爾特奠定的和平至少是一個好的開始。

以地理的視角觀之，菲律賓未能利用好農業稟賦，又尚未克服地理帶來的巨大南北差異，杜特爾特有突破之處也有不足之處，大概率接班的女兒能否繼續推進改革，將是菲律賓未來發展的關鍵。