遊說的異化・二｜「請願」如何演變成35億美元的K街金權產業？

1869年一個美國專欄作家如此描述國會山上的一種怪物：牠們「捲曲遊走於又長又曲折的地下通道，爬過走廊，身上黏液從長廳沾到會議室去，最後它在國會的大堂中伸展全身——這隻刺眼的爬虫、這隻巨大且滿身鱗片的毒蛇」。在當時美國紙醉金迷、貪腐成風的「鍍金時代」（Gilded Age），這怪物般的形象所描述的正是150年後仍然盤踞華盛頓K街的說客（lobbyists）。

根據獨立政治研究機構Center for Responsive Politics（CRP）的統計，2020年美國聯邦層面的遊說開支高達35.3億美元，牽涉1.15萬個說客，當中近九成開支也出於企業，而工會只佔不足1.5%。這種財權與政權的混合體，為何在美國人民普遍的厭惡之下，依然能夠存活至今，甚至愈發生氣勃勃？

遊說其實是請願？

跟美國大多數的政治現象一般，答案可以從憲法中尋得。憲法第一條訂明「國會不得制定關於下列事項之法律：……削奪人民和平集會及向政府請願救濟之權利（the right of the people peaceably to assemble, and to petition the government for a redress of grievances）」。雖然此法將「和平集會」與「向政府請願」放在一起，其「請願」之意明顯是指與民眾示威類同、向政府表達意見的行為，但經後世解讀，「請願權」是變成了對人民控告政府，以及個人、團體與企業向政府進行遊說的憲法權利。

但這樣的解讀，其實也算不上「司法創新」，而是有其憲法立法原意的根據。美國國父之一、第四任美國總統麥迪遜（James Madison）在其《聯邦黨人文集》（The Federalist Papers）的文章就提到，要避免特殊利益團體的「危險罪惡」傷害全國利益，正是要靠不同的特殊利益團體互相抗衡、各自抵銷影響。在他看來，這也是廣大代議制共和國的好處所在，因為國家夠大才能保證國內互相抵觸的特殊利益夠多。

代表華盛頓遊說文化的K街：

這與今天的國會山遊說景象其實頗為接近。《基督科學箴言報》（Christian Science Monitor）就曾指「人們很難會在美國社會找到一個不作遊說的部份——從烘焙店到銀行家、從養雞業到私營大學，甚至是出版本報的教會（都有作遊說）」。

到CRP極其詳盡的數據庫查找，大家也可以看到，從亞馬遜、Google到紅十字會、聯合國兒童基金會（UNICEF），都連年出資投入華盛頓特區K街所代表的遊說業界。而各方也會因其對立利益而各自動員說客，造就出麥迪遜心中各派互相制衡的景象，例如特朗普2018年推出鋼鋁關稅時就曾掀動一波立場各異的遊說熱浪。

不過，麥迪遜對請願文化或遊說文化的發展卻忽略了很重要的一點，那就是錢。

關係是一種有價商品

在麥迪遜的想像中，進行請願或遊說的是一個個各自有特殊利益的團體或個人。但事實上，這在麥迪遜下筆撰文的時代已不切實際。全國以至各州的政治中心遠在天邊，特殊利益團體通常也就只能僱用專人去為他們請願，因此錢就成為了遊說的先決條件。

1792年，被認為是美國第一個說客的William Hull出身於新英格蘭康州（Connecticut）、在獨立戰爭時曾有中校軍階，卻得維珍尼亞州（Virginia）的老兵僱用去當時的臨時首都費城（Philadelphia）為老兵爭議權益。到1795年，費城報章已描述說客經常在國會外徘徊，希望對官員作出遊說。

Hull的事例看似非常單純，卻突顯出一個重點：要接觸到遊說對象本身是需要金錢付出的，沒有錢的話，遊說的前提也就不存在。而當中所牽涉的也不只是地理上的距離，還有人際關係上的距離。於是，從某個角度而言，說客所販賣的就是他們與位高尊重者、政府中人的關係。

在「鍍金時代」曾有「遊說之王」之稱的Sam Ward，就極其精於此道。在1860年代，華盛頓的議員們通常只在其「旅居」首都的簡陋旅店用餐。有見及此，Ward就自行收藏紅酒、雪加，並且與市中罕見的高級餐館打好關係、制作餐單，將自己包裝成議員們的餐廳經理，向他們推薦美酒名菜，安排他們與其客戶「碰巧」在餐桌上相遇。而Ward為了證明自己在華盛頓政壇的長袖善舞，也經常漫不經心的用上國會委員會的文具。

由於聯邦政府在全國性各個範疇的規管權力愈來愈大，適逢美國經濟的高速發展，企業家愈來愈留意到影響政府政策的重要性，特別是在政府對於鐵路興建的資助和關稅的問題上。當時的一位鐵路大亨Thomas Scott據稱就曾僱用近200位說客為其服務；他在1870年代主政賓州鐵路（Pennsylvania Railroad）之時，該公司在其州議會大廈更設有辦公室。而上述的Ward在美國內戰後更曾受僱於財政部，以遊說國會減少收回市面上的貨幣。

在政經結構與今天可比的「鍍金時代」，當時對個別說客的報道已顯示出著名說客的收入與今天已堪比較，可知其產值規模之大。

這種關係的銷售，在過百年後的今天，卻已不必透過政府文具的符號去暗示，而是可以光明正大的透過政、商界的「旋轉門」（revolving door），以至華盛頓政界、智庫、媒體、學界所構成的緊密連結圈子去顯示自己的關係網。正如本系列前文所述，不論民主黨，還是共和黨，這種小圈子所構成的人際關係網都無可避免。

由於關係作為一種商品，可算是虛無飄渺之物，難以量化計算。在企業界「有勝於無」的考慮之下，無論遊說整體而言最終是否有效，錢仍然會不斷流進遊說行業。這就造成了遊說業與政客之間的關係糾纏：從政得來的關係在遊說業而言最具價值，而有從政背景的說客當然比沒有從政背景的說客有更多「國會文具」，身價更高——這就使說客與官員兩種身份的區別往往只在時間的先後，進一步鞏固旋轉門造成的小圈子文化。

間接利益輸送的結構

當然，華盛頓政壇的關係只是遊說的前提，而不是其成功的保證。遊說要成功，還是要仰賴於說客說服其遊說對象為何支持其主張的政策對自己也是有利的。

有時候，遊說會演變成直截了當的賄賂，例如1872年的「Crédit Mobilier醜聞」就牽涉鐵路業說客透過一位國會議員向其他議員分發鐵路股份，換取他們支持包含誇大建造成本的鐵路計劃，讓該公司能夠從中獲利。時至2000年代的著名Jack Abramoff案，亦有眾議院議員被指收受賄賂。

不過，很多時候，遊說之間的利益交換會以更有隱匿的形式進行。政客的利益大致有二，一是錢，二是權，而在美國的選舉體制中，權也離不開錢——例如2020年的美國大選總花費就高達140億美元。

在錢的層面，官員與說客之間的「旋轉門」身份轉換，往往造就了間接的財路。這種現象在今天的華盛頓極其普遍。根據CRP的統計，拜登政府就有過至少75位官員曾經在遊說行業中工作過（包括加入政府前或離開政府後），而本屆國會議員的高級幕僚當中就有超過120人曾擔任說客。

在權的層面，說客當然可以「說之以理」，嘗試說服政治人物其主張的政策有助其選舉；可是在美國極其昂貴的選舉制度之下，政治捐款就成為了企業及其說客支持政客爭權的重要工具。事實上，不少說客皆以為政客募捐為業。

這當然說不上是直接的賄賂，但其「類賄賂」的性質卻極其明顯。上文提到的著名說客Jack Abramoff在2011年的一個訪問中就簡單直接地說明了箇中的弔詭之處：「你不能花25塊美元去給國會議員買個午餐，或者給他一個漢堡或者牛排……不過，你可以帶他到一個募款午餐，不只買給他那塊牛排，還多給他25,000塊美元，只要把這個稱之為募款活動就好。」

而在2010年最高法院在「聯合公民訴聯邦選舉專員會案」（Citizens United v. Federal Election Commission）的判決後，捐款更幾乎變得毫無上限——只要政治行動委員會（PAC）只作不直接捐助選舉的支出（例如刊登廣告等），此行動將能受到言論自由的憲法權利保障，委員會不設收受捐款上限，而其支出也沒有上限。

這就造成了美國兩黨的「軍備競賽」，不斷推高選舉開支，使選戰愈來愈昂貴，也使政客愈來愈依賴更高的捐款。2020年的140億美元選舉支出是2016年的兩倍，也遠遠高出2000年的46億美元。

由於錢才能買到關係，而要透過關係達至遊說的政策目標也需要多重間接資金支持，因此麥迪遜預想中的各個特殊利益團體互相競爭，從而制止個別利益團體的獨大的機制，已經完全變質、異化，成為了錢與權的正向惡性循環。

百多年來，當人們批評遊說行業時，遊說業的支持者總會提出「任何團體也是特殊利益團體」的觀點，指出綠色和平、紅十字會等等也有其特殊利益，同時亦有參與遊說。這並沒有錯，但問題卻在於這些團體與企業之間的財力不配，以及此財力不配所帶來的權力不配。例如美國紅十字會在2020年的遊說花費只得14萬美元，而美國商會同年的遊說花費卻達至8,191萬，還未算上長期在遊說支出排行榜名列前茅的企業，以及這些企業透過「旋轉門」、政治行動委員會等機制所投入的資金。

要使遊說的性質回到憲法中「請願」的初心，就要截斷錢與權的緊密關係。然而，當錢權利益結構已然主宰華府運作的當下，這也許是個不可能的任務。