遊說的異化・四｜陽光法案為何難除美國政壇貪腐陰影？

從腰纏萬貫的利益團體為以政治獻金換取議員手中影響立法的一票，到為參選各級議會的議員候選人提供競選資金、背書站台，並以此換取候選人在立法時投出有利於自身的一票。這些現象廣泛存在於政商界的利益交換，通過說客和形式多樣的遊說行為進行。歷史上，對於遊說的規管，尤其是最重要的陽光法案，經歷了數次大的改革，卻始終未能取得顯著的效果。

陽光法案進化史

雖然早在在20世紀初，國會已經開始研究擬訂相關規範措施，但直到1946年，才以《聯邦遊說管理法》（The Federal Regulation of Lobbying Act, 1946）的形式，確立了「陽光法案」等重要的限制性原則，包括受僱遊說者必須向聯邦政府登記、報告遊說內容並提供遊說活動所涉及的金錢往來記錄，更以最高一年有期徒刑及五千美元罰款。

在保護公眾請願的憲法權利的大前提下，任何規管都不能偏離「不完全取締遊說而對其進行監督」的原則。然而，關鍵的「說客」究竟包括哪些人，法案卻沒有給出恰當定義，包括為利益集團提供法律諮詢服務和遊說策略設計的律師、許多受命與國會議員接觸好便於在需要時影響立法的大企業僱員、甚至公關公司職員等在內，這些主要工作內容並非遊說、但卻在現實的遊說過程中起到重要作用的人員被忽略。

不過，在短暫的二十年左右的時間內，法案留下的漏洞尚未構成嚴重失衡、腐敗叢生的現象。事實上，在70年代以前，只有少數企業聘請了駐華盛頓的說客。但隨着聯邦政府職能擴張、愈發影響企業利益，遊說行業出現了迅速擴張，《聯邦遊說管理法》存在的問題一下子暴露出來，國會於是意識到對法案進行大修大補的必要性。

由此誕生的1995年《遊說公開法》（Lobbying Disclosure Act of 1995），其立法工作的一大核心便是對「說客」和「遊說活動」做出明確的法律定義。

聲名狼藉的達施勒漏洞

根據負責研究立法的參議員Carl Levin的職員，當時團隊為了避免對那些請願者也帶來影響、以至於妨礙他們表達意見的意願，因此在為「說客」做出有效定義上下了很多功夫。最終，「說客」被限定為受僱於特定的客戶、並因提供一次以上的遊說而獲得財務或其他報酬的人，在遊說過程中，該人應接觸兩名或以上的政府官員。此外，三個月內花費在遊說活動的時間不及有薪時間的20%者，則無需登記為說客，亦不需要上報遊說活動及其涉及的費用等。

儘管此前對說客和遊說活動定義不清晰的問題得到了解決，但1995年的改革仍然留下了巨大的漏洞——如今，人們甚至以一位臭名昭著的說客為其命名：達施勒漏洞（Daschle loophole）。這位前參議院少數黨領袖在2004年輸掉選舉，很快加入了遊說企業擔當「特殊政策顧問」，卻在從事遊說活動十年後，直到2016年，才正式登記成為說客。在此期間，他利用自己的影響力在涉及能源企業利益的議題上向政府官員施壓、領導公眾運動來反對醫療儀器稅......但他本人卻堅稱自己做這些事情耗費的時間不足20%，因此算不上職業「說客」。

達施勒的案例使得1995年《遊說公開法》的問題暴露無遺。將工作交給其他同事去執行來保證自己「遊說」工時保持在20%以下，創辦遊說企業、但本人並不為客戶進行具體的遊說工作——在該法案條款下，政商界早已形成一套「影子遊說」（shadow lobbying）策略。

表面上看，遊說規管的改革確實抓住了此前存在的核心問題且有針對性的進行改良，其未能改變遊說之下的政商勾結現象的原因，似乎在於保護公眾的請願權的考量，但事實卻並非如此。

國會的「妥協」

是次改革後，法案中的漏洞不久便在圈內人間淪為笑柄，但直至人稱「遊說業教父」的Jack Abramoff行賄醜聞曝光，公眾為這位共和黨人事跡所驚，遊說改革才再一次成為焦點。這一次，由民主黨人重奪回的國會制定《誠實領袖與政府公開法》（Honest Leadership and Open Government Act of 2007），但對於關鍵的「3個月內20%遊說工時」的標準，卻沒有進行任何改動。

「我們知道問題就在那裏，只是無能為力。」當時法案改革的主要倡導者韋特海默（Fred Wertheimer）對政治新聞網站POLITICO記者這樣說。儘管遊說法案的漏洞早已盡人皆知，但是提議的議員、顧問們清楚，一旦他們試圖改變說客的定義方法，整個法案都有可能付之東流。因此草案從一開始就沒有提到說客的定義，在辯論過程中也沒有人提出過任何修正案。

但韋特海默確實提出設立一個獨立執行機構，專門調查那些不符合法案中須註冊說客定義、卻存在遊說嫌疑的人員——事實上，同樣的提案在1995年的改革中就曾被提出，卻遭到大多數議員的否決。而這一次，幾位民主黨高層亦予以回絕。參議院規則和行政委員會前主席、加州參議員范士丹（Dianne Feinstein）當時表示：「我們必須確保這不會淪為一個政治對手提出錯誤的主張、從而操控政治流程的工具。」

結果，這個被人們稱為水門事件以後、國會歷史上規模最大的改革，實際上也成為議員們保護自己前程的妥協。除了遊說活動和說客的定義不具有足夠的限制性，新法案還通過了一項允許非牟利組織出於「教育目的」資助議員出行的修正案，這一新條款很快就被美國以色列公共事務委員會（AIPAC，American Israel Public Affairs Committee）鑽了空子，很快業內人士又為其取了個新名字：AIPAC漏洞。

從歷史上的這數次改革來看，遊說規管的問題顯而易見。一方面，在不完全取締遊說、保護公眾的請願權從而鼓勵民眾影響政府決策的情況下，規範遊說活動確實使改革的一大難點，卻並非全無解決之道。關鍵的阻礙在於改革的決定權掌握在國會議員手上，而這群人卻又是最大的利益相關者。遊說改革屢屢妥協、甚至表面上無解的原因，也就不難理解。