【美國大選】選舉人團制度：「真普選」何時才能實現？

在民主、共和兩黨的政治撕裂之下，「美國憲法」一詞對兩派民眾而言，仍然帶有神聖不可侵犯的意味。可是，美國憲法保留超過兩百年的總統選舉人團制度，卻屢次為美國民主帶來一個看似奇怪的現象：一個總統候選人可以贏得最多的選民支持，卻輸掉了總統選舉。

2016年當選總統的特朗普，就是贏得「選舉人票」、輸掉「普選票」的例子。2000年當選的前總統小布殊（George W. Bush）亦一樣。其中主因是美國總統立非由選民直選產生。

選舉人團有利共和黨

根據目前制度，美國總統由全國50個州與哥倫比亞特區一共538名選舉人選出（各州選舉人人數跟從各州國會議員人數）。除了分別有3及5名選舉人的緬因州（Maine）和內布拉斯加州（Nebraska）有按比例分票外，所有選區的選舉人票都以「勝者全取」為標準。

例如特朗普2016年在威斯康星州（Wisconsin）、密歇根州（Michigan）與賓夕法尼亞州（Pennsylvania）的普選得票比例上只高於對手希拉里不足一個百分點，三州總計只比希拉里高7.7萬票（三州總投票數近1,300萬），可是三州總共46張選舉人票卻盡歸特朗普。即使希拉里的全國普選票比特朗普高約300萬（即約兩個百分點），最終也只得因此慘敗收場。

在各州選舉人皆按選民普選票選出之後，美國只出現過4次總統當選人輸掉全國普選票的情況。在同屬共和黨小布殊與特朗普之外，此等案例就要追溯到1876年和1888年的選舉，可見此現象在歷史上極其罕見。

當下的問題在於，民主黨人集中在東西岸大城市，共和黨人卻在市郊鄉間地區遍布各州，因此選舉人制度就形成了對共和黨有優勢的制度——根據《經濟學人》的大選模型在8月11日的推斷，特朗普只有3%的或然率可得到最多普選票，然而其勝出大選的或然率卻仍有11%，由此可知共和黨的優勢。

「真普選」失諸交臂

有不少美國人認為，「多數選民支持的總統人選卻不能當選總統」是一件「不民主」的事。根據皮尤研究中心（Pew Research Center）本年3月的一項民調，有58%美國成年受訪者表示支持修改憲法，讓獲得最多普選票的候選人贏出總統選舉，反對者則只得40%。然而，民主和共和兩黨選民因其在這套遊戲規則中的劣勢和優勢，也出現了派系意見分歧：2012年有69%民主黨受訪者和54%共和黨受訪者支持修憲，如今前者比例升至81%，但後者卻跌至32%。

自行憲以來，美國離改制落實普選總統最接近的案例，出自1969至1970年的共和黨前總統尼克遜（Richard Nixon）任內。

在1968年的大選中，尼克遜在普選票上以0.6個百分點之差擊敗被另一位原民主黨候選人「鎅票」的民主黨對手韓福瑞（Hubert Humphrey），其選舉人票卻高於後者超過20個百分點，讓全國嘩然。

對此，曾在1960年總統選舉中以11萬票之差「大敗」於民主黨前總統甘迺迪（John F. Kennedy）的尼克遜似乎也過意不去，決定支持民主黨的修憲政策，圖將美國總統選舉改為兩輪制的全民普選。然而，修憲法案以339票贊成、70票反對的絕大多數通過眾議院後，卻通過不了當時參議院三分之二的中止討論門檻，最終敗於拉布威脅之下。

參議員的反對也是可以理解的。畢竟，選舉人團制度的支持者一直強調美國是個「聯邦」而不是一個邦，因此人數較少的州份的意願，不能完全被大州民意壓過——而參議院每州兩個議員、不顧人口比例的定額制度也正正是這種聯邦思想下的產物，可以想像當時的參議員面對普選總統的方案也許會有些唇亡齒寒的感覺。

只顧搖擺州的兩黨建制

選舉人團的弊端卻不只於它有可能抑壓了美國多數民眾的民意。由於選舉人團在48州與哥倫比亞特區的「勝者全取」制度，總統候選人每次選舉幾乎都只將注意力和資源投放在他們認定的搖擺州之上，對絕大多數他們幾乎穩勝的州置之不理。

例如在2016年的選舉中，佛羅里達州（Florida）、賓夕法尼亞州（Pennsylvania）、北卡羅萊納州（North Carolina）等6個州份就佔了當年特朗普與希拉里競選活動次數的三分之二；而選舉活動次數最多的12個州則佔了活動總數的94%。一項對2012年大選的研究也顯示，電視競選廣告開支最大的10個州已佔了全國總電視廣告開支的96.2%。

同時，正如英國國會選舉的單議席單票簡單多數制一般，選舉人團在各州的「勝者全取」制度也造成美國兩黨制的穩定局面，即使是原為政圈外人的特朗普，或者一直在極左翼政界邊緣的獨立參議員桑德斯（Bernie Sanders），在參加總統選舉的時候，也不得不在共和與民主兩黨之間選邊站。這就大大減少了第三方政治勢力興起的可能。

不必修憲的「修憲」？

要修改美國憲法，修正案先要通過參眾兩院的三分之二多數，並獲得超過四分之三的州議會同意（即至少38個州），或者由至少三分之二的州提出召開修憲大會再由四分之三的州通過。這種條件在今天兩黨分化的形勢中幾乎是「不可能的任務」——除非某一黨能夠獨力控制國會兩院，加上至少38個州的州議會。

有見及此，美國多個較傾向民主黨的州份近十數年開始組織一個稱為「全國普選票州際協定」（National Popular Vote Interstate Compact）的合作框架，目的是要讓參與的各州透過州立法方式，將該州的選舉人票全部投給全國普選票的得勝者——以其中一個參與州加利福尼亞州（California）為例，如果此協定本年得以實施的話，即使該州多數選民支持拜登，如果特朗普最終在全國贏得普選票的話，加州的55張選舉人票也要投給特朗普。

當然，這個協定本年尚未能得以實施，因為其實施條件是參與各州的選舉人票總數要超過270張的半數門檻——當參與州跨過此門檻後，由於他們掌握了過半數選舉人，美國即使沒有經過修憲的程序，也會在實際上變成一個一人一票普選總統的國家。

目前，已加入全國普選票州際協定的州份已有196張選舉人票，佔總數36.4%，而正在試圖通過州議會和州長同意加入的州份也另有64張選舉人票。這其實離270票的門檻只差10票。也許在未來十年、二十年內即能達成。

有人認為這種「名義上沒有修改憲法、實際上卻改變了總統選舉制度」的操作違反美國憲法。不過，美國最高法院本年在有關投票人是否應有自由投票意志的判決中，已再度重申各州擁有規定選舉人如何投票的權力——美國憲法第二條第一項已訂明「各州應依照各州州議會所定程序選派選舉人若干名」，將按「自定程序」指派選舉人的權力交給各州州議會。這條款很可能就會成為「全國普選票州際協定」的合憲理據。

有趣的是，這一條為美國總統選舉帶來選舉人團間選制度的憲法規定，最終或許也會成為選舉人團制度被廢、為美國帶來一人一票、票價均等「真普選」的憲法依據。