十三問中國經濟之九：財政備有近十萬億級彈藥！
2024年「兩會」召開，中共二十大換領導班子之後，由李強帶領的新政府帶來的首份《政府工作報告》，而今屆兩會，最受關注的話題，就是中國經濟發展問題。
「中國是2023年的輸家」、「中國是反全球化的輸家」、「中國是貿易戰的輸家」……這是《華爾街日報》在2023年歲末報道中國時用的句式。此外，「中國經濟是否會陷入『停滯的十年』」、「中國經濟陷入惡性循環」這些雜音也不絕於耳。當然，西方媒體將中國定義為「loser」，這不是一個新聞，而是西方媒體多年來的慣用伎倆，同「中國崩潰論」、「中國經濟登頂論」如出一轍。然而現實卻是，中國已經成為全球第二大經濟體、中國在新能源等新賽道遠遠超越西方發達國家、中國汽車出口量已經超越日德成為全球第一……正如中國外交部所言：中國經濟沒崩潰，反而「中國崩潰論」屢屢崩潰。
但從數據上看，確實「出口連續數月下降」、「吸引外資創歷史新低」，「消費者信心指數委靡不振」，從社會層面來說，更存在宏觀數據和微觀感受之間的「溫差」。「信心不足是目前中國經濟的一個主要問題」也是一個事實。有人說：「微觀經濟感受才是真實的，無法用宏觀數據修飾、打扮出來」。但是，難道說5.2%仍高於大部份經濟體的GDP增長是「粉飾」的數據嗎？更何況需要注意的是，炒作「中國經濟陷入疲態」時，年均增長仍在全球大國中領先的中國經濟結構轉型已經悄然發生。
哪個才是真實的中國？何謂好？何謂不好？是看數據還是憑感覺？我們將通過十三個角度試著回答。
【《香港01》將陸續推出《十三問中國經濟》系列文章，此為第九篇】
2008年次貸危機後，中央迅速拿出了四萬億救市方案。這個新中國有史以來最大的救市動作，扭轉了快速走跌的宏觀經濟，但也在隨後的幾年里造成產能過剩、通貨膨脹、房價飆漲、巨額地方債務、銀行壞賬、低效投資等一系列負面效果，以至於2012年後的宏觀經濟屢屢強調不搞大水漫灌，只是精準滴灌。這兩年來，中國經濟處於轉型期，又趕上外圍環境的壓力，「4萬億」呼聲又起，民間不少呼籲加大財政投入的聲音。
但《政府工作報告》提出，積極的財政政策要適度加力、提質增效。赤字率擬按3%安排，比上年年初預算增加1800億元；擬安排地方政府專項債券3.9萬億元，比上年增加1000億元。另外，為系統解決強國建設、民族覆興進程中一些重大項目建設的資金問題，從今年開始擬連續幾年發行超長期特別國債，專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。
去年以來，一直有經濟學者呼籲提高赤字率和增發國債。如，中國社科院金融所報告提出將財政赤字率階段性提高至4%以上水平；在兩會召開之際，還有的分析師預測，《政府工作報告》會將赤字率提升至3.5%左右。但中央依然按3%赤字率，事實證明，中央對大水漫灌的做法還是非常警惕，不希望為了求快而積累「灰犀牛」或「黑天鵝」等意外的安全風險。慢一點，穩一點，好一點，強一點，這是有意追求的目標。
3%的赤字率，是國際上安全警戒線的標準。事實上，歷年來，中國都很謹慎地將這一數字控制在3%以內。這有一個很重要的考慮就是收縮政府整體債務規模。根據相關數據中國地方債規模已經達到60萬億，就在2024年春節前夕，基金業協會再次和證監系統的資管機構一起聯合調查，摸底資管產品持有情況，調查後續一旦發生地方城投債違約，會以什麽樣的傳染路徑暴雷，地方城投債的風險到底有多大。
如果放松財政赤字目標，中國擔憂政府債務可能走向失控，但因為近兩年經濟發展緩慢，社會要求實行大規模財政刺激，尤其最近要求放松這一限制的呼聲愈來愈高。體現在報告中，就是貨幣政策將「靈活適度、針對性有效」，政府將「加大積極財政政策力度，提高政策質量和效果」，這與12月中央經濟工作會議報告沒有變化。
不過這並不意味著政府決策保守。由於中國經濟基數在變大，實際上可支配的錢是在增加的。赤字率同樣是3%，但GDP分母大了，赤字規模今年達到4.06萬億元。加上專項債3.9萬億元、超長期特別國債1萬億元，合計達到8.96萬億元，超過去年三者之和。另外，去年年底發行了1萬億元特別國債，若全部調入今年使用，實際赤字率可能達到7.2%。
值得注意的是，1萬億元人民幣的超長期特別政府債券，中國政府只發行過四次超長期債務，比如1998年亞洲金融危機後，政府發行了特別債務，為主要國有銀行補充資本。最近一次發行是在 2020 年，當時當局發行了價值 1 萬億元人民幣的債券，用於支付疫情應對措施的費用。在土地財政受到限制、未來幾年地方政府專項債務增量也有限的情況下，超長期專項主權債券可以有效支撐基礎設施項目和三大工程的增量資金來源。雖然這次官方制定赤字低於去年，但傳言1萬億主權債券中的大部份將在今年動用，這無疑能為2024年提供更大的經濟刺激計劃。
超長期特別國債投資的主要是國家項目，這點很明確。對於增發超長期特別國債，強調「專項用於國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設」，一方面回應了民間增加貨幣流動性的呼籲，另一方面排除了有些因轉型不力陷入困境的行業企業企圖借機解套的幻想。反對低效無效投資，是最近中央反覆強調的一件大事，報告也再次強調這一點。這再次說明，低質量乃至危及長遠發展的GDP，再快再大，也不能要。
在中央這本大帳上，向來都是穩健的。結合財政部數據，2023年中國財政收入實現了6.4%的增長，總額突破了21萬億元。這一數字看似令人振奮，似乎印證了國家經濟發展的穩健與活力。然而，在這樣一個財政收入增長的大環境下，卻有地方政府出現財政緊張的情況。這也是事實。不得不更多關注地方財政，這其中究竟存在著怎樣的原因呢？
究其原因，可以從以下幾個方面來分析：
首先，一些地方政府在過去經濟景氣時期可能過度依賴了房地產等傳統行業，未能及時調整產業結構，導致經濟結構不合理，財政收入不穩定。隨著國家宏觀政策的調整以及經濟形勢的變化，這些地方政府的財政收入受到了較大影響。
其次，近年來，為了推動經濟發展，地方政府大力投資於基礎設施建設、教育醫療等領域，這些支出都需要大量資金。然而，由於一些地方政府對收入的評估過於樂觀，導致了財政支出與收入之間的矛盾。尤其是一些地方政府在過去大規模借債用於基礎設施建設，但由於項目收益期較長，導致了財政壓力的積累。
地方政府自主財政收入能力的不足也是導致財政緊張的重要原因之一。一些地方政府對於財政收入的預期過於樂觀，未能做好財政風險的防範工作，導致收入與支出之間出現了較大的缺口。
此外，隨著經濟增速的放緩，地方政府賺錢的能力也隨之減弱，財政收入受到了一定程度的影響。尤其是在當前全球經濟不景氣的背景下，一些地方經濟面臨更大的壓力，財政收入自然也就相應下降。
另外，地方政府過去為了推動經濟發展，存在過度借債的情況。債務水平過高不僅增加了財政負擔，還導致財政收入被大量擠占，從而加劇了財政緊張的程度。
總之，國家財政收入的增長與地方政府財政緊張之間並非完全矛盾，而是反映了經濟發展中的一些深層次問題。整體看財政政策安排，看來整體基調是中央加杠桿，地方化債務。具體來說是，中央政府發行特別國債投資，省級政府發行特殊再融資債券化債，省級以下地方政府嚴控新增債務和借助政策性銀行信貸投資。其中，特殊再融資債券融資會擠占專項債實際融資和有效投資，實際有效投資更加依賴於中央投資。這一定程度上可以扭轉債務與信用錯配問題，降低地方債務風險。
看財政政策，關鍵不是赤字率多少、財政支出多少，而是財政投向哪里、效果如何。中央政策導向很清楚：穩健作風。我們要理解一點，當下中國經濟處於以時間換空間的轉型期，不是要圖快，而是要好，要確保高質量發展。但中央線路圖再好，都要看地方政府的落地執行情況。