中國城市化要切實從「面子」轉向「裏子」｜安邦智庫
日前，國務院常務會議聽取了河南鄭州「7・20」特大暴雨災害調查情況的匯報，並審議通過了該調查報告。根據國務院調查組公佈的鄭州「7・20」特大暴雨調查報告，2021年7月17日至23日，河南省遭遇歷史罕見特大暴雨，河南省因災死亡失蹤398人，其中鄭州市380人、佔全省95.5%；直接經濟損失1,200.6億元，其中鄭州市409億元、佔全省34.1%。
調查報告認為，這次災害總體是「天災」，具體有「人禍」。調查認為：「7・20」特大暴雨災害是一場因極端暴雨導致嚴重城市內澇、河流洪水、山洪滑坡等多災並發，造成重大人員傷亡和財產損失的特別重大自然災害；鄭州市委市政府及有關區縣（市）、部門和單位風險意識不強，對這場特大災害認識準備不足、防範組織不力、應急處置不當，存在失職瀆職行為。特別是發生了地鐵、隧道等本不應該發生的傷亡事件。報告認為，鄭州市及有關區縣（市）黨委、政府主要負責人對此負有領導責任，其他有關負責人和相關部門、單位有關負責人負有領導責任或直接責任。
河南省對此進行了大面積問責。對特大暴雨災害中存在失職失責問題的鄭州市及其他地區多個部門的89名公職人員進行了問責。其中，中央紀委對鄭州市委書記徐立毅給予黨內嚴重警告處分，國家監委給予其政務降級處分；給予鄭州市委副書記、市長侯紅黨內嚴重警告、政務降級處分。此外，河南省公安機關對涉嫌違法犯罪的8名企業人員立案偵查並依法逮捕。
根據國務院調查報告，此次「7・20」重大災害有極端暴雨防禦難度大的原因，有城市發展快、歷史欠賬多的原因，但也集中暴露出鄭州市委市政府、有關區縣（市）和部門單位領導幹部認識準備不足、防範組織不力、應急處置不當等問題，存在形式主義、官僚主義問題。主要集中在以下六個方面：
（1）應對部署不緊不實。鄭州市委市政府主要負責人主觀上警惕性不高、責任心不強，沒有及時果斷行動，防汛準備的「關鍵期」成了「空白期」。（2）應急響應嚴重滯後。發生重大險情後，鄭州市未及時啟動Ⅰ級應急響應，以氣象災害預報信息為先導的防汛應急響應機制尚未有效建立，應急行動與預報信息發佈明顯脫節。（3）應對措施不精準不得力。以常態化措施應對重大雨情汛情，沒有按紅色預警果斷採取停止集會、停課、停業措施，錯失了有效避免大量人員傷亡的時機。（4）關鍵時刻統一指揮缺失。市委市政府主要負責人和其他市領導多在點上奔波，有的撞在一起、有的困在路上，關鍵時刻無市領導在指揮中心坐鎮指揮，不了解全市整體受災情況，未及時掌握重大險情。（5）缺少有效組織動員。20日當天許多群眾仍正常出行，機關企事業單位常態運轉，人員密集場所、城市隧道、地鐵、城市地下空間以及山丘區臨河臨坡村居等，沒有提前採取有效的避險防範措施。（6）遲報瞞報因災死亡失蹤人數。在不同階段瞞報139人，其中鄭州市本級瞞報75人，縣級瞞報49人，鄉鎮（街道）瞞報15人。
針對災害應對處置中暴露的問題，調查組總結了六個方面的主要教訓：（1）鄭州市一些領導幹部特別是主要負責人缺乏風險意識和底線思維；（2）市委市政府及有關區縣（市）黨委政府未能有效發揮統一領導作用；（3）貫徹中央關於應急管理體制改革部署不堅決不到位；（4）發展理念存在偏差，城市建設「重面子、輕裏子」；（5）應急管理體系和能力薄弱，預警與響應聯動機制不健全等問題突出；（6）幹部群眾應急能力和防災避險自救知識嚴重不足。
鄭州「7・20」特大暴雨災害調查和責任處置，除了在提高執政能力、加強為政問責、打擊形式主義和官僚主義方面給出警示和教訓之外，對於今後中國的城市建設、城市管理、城市安全、城市綜合發展等方面，也提出了新的課題和挑戰。
從發展重點和特點來看，中國的城市化進程大致可以分為兩個大的階段：第一個階段是以快速增量擴張為主的城市化建設階段。各個城市通過增量擴張來迅速做大城市規模。與此同時，大量農村人口遷入城市，城市人口規模顯著增長，支撐了快速擴張的城市化。刺激城市快速擴張的重要動力之一，來自「土地經濟」和「土地財政」模式，城市只有通過不斷擴大規模，才能獲得更多的地方財政收入，做大城市資產規模。但在這一階段，由於發展快速太快，中國的城市化留下了很多共性的後遺症。
第二個階段是存量提升和優化階段。即對已建成的城市進行優化和提升，通過改善城市管理、城市更新、增加城市公共服務等方式，使之成為更加宜居、更加「以人為本」的城市。在這一階段，「土地經濟」對於城市經濟的重要性有所下降，城市不再是通過增量擴張，而是通過存量改造來增加空間生產力，城市通過繁榮商業與服務業，發展城市產業和城市消費的方式，獲得可持續的城市經濟支撐。此外，隨着城市和經濟的數碼化過程，城市也不斷增加數字資產及財富。
簡單來說，國內的城市化今後要從重「面子」的時代轉向重「裏子」的時代。「面子」時代的城市擴張速度快，發展粗放，注重城市擴張的短期收益，忽視長期發展；重城市硬件，輕城市軟件和服務；重城市建築外觀，輕城市內涵；重大廣場、寬馬路等形象工程，輕城市居民的生活感受；重建設，輕管理；重物質，輕文化；重地上，輕地下，比如城市地下管網建設嚴重缺失……總之，重「面子」，輕「裏子」。這樣的城市化進程，在中國迅速催生出一大批帶着各種「城市病」的城市。
今後的城市化會越來越注重「裏子」，這是一個對「面子」時代的城市化進行修補、更新和完善的過程，向城市化的軀殼增添更多的內涵和內容。如同城市化上半場一樣，補充「裏子」的城市化下半場進程，也是極為複雜的系統工程，大致可分為兩個方面：一方面，要對缺失的城市硬件進行建設、完善和調整，比如城市的地下管網系統，城市交通系統改造，街區或社區改造，智慧城市建設等；另一方面，則主要體現在城市管理、城市服務、應急管理、重大災害預警和應對能力等「軟件」領域。從此次鄭州「7・20」特大暴雨災害來看，身為國家中心城市的鄭州市，在城市應急管理與應對方面，可以說是一塌糊塗。要特別指出的是，作為城市的管理者和服務者，城市官員們對現代城市的認知、服務意識、服務技能等多個方面的能力，也是城市「裏子」的重要內容。
鄭州市出現的問題並非孤案，國內多個城市不同程度地存在類似的問題。平時沒有遇到災難時也還罷了，一遇到重大自然災害或公共衛生事件時，城市的系統缺陷立刻表現出來。過去，類似的問題在北京、西安、武漢、上海等大城市中都有過沉重的教訓。而且越是大城市，出現系統問題的可能性就越大。在鄭州特大暴雨災害發生後，李克強總理在視察鄭州災情時曾經表示，城市建設要把搞好「裏子工程」擺在更加重要位置，首先是安全工程，要整治城市設施安全隱患，強化預警和應急響應機制。這意味着，今後檢驗城市發展和管理的水平，將不會完全沿用城市化上半場重視「面子」的指標體系，而會轉向更注重城市品質、城市安全、城市服務的體現「裏子」的目標。
最終分析結論：
中央、國務院對鄭州「7・20」特大暴雨災害事件的調查和處置，可能是中國城市化進程中的一個重要轉折點。今後的城市化建設與發展，將從「面子」時代轉向「裏子」時代，城市官員們也需要從手握城市規劃和建設大權的「粗魯開發者」，變成對現代城市有理性認知、有系統管理和服務能力的「精細服務者」。很顯然，這個轉型對於當前的國內各級官員都是不小的挑戰！
本文轉載自安邦智庫1月23日「每日經濟」分析專欄。