【新聞解讀】集權之下的分權　解碼中共「第四權力」的誕生

以打造全新國家權力監督體系為目標，中共近期在北京、山西、浙江進行「國家監察體制改革試點」，被廣泛認為將誕生「第四種權力」——平行於「一府兩院」的獨立監督權力。中南海將這次改革定性為「重大政治改革」，給人以無限的遐想空間，有觀點認為這將是中共第二次政改啟動的標誌。會否成為中國模式下香港「廉政公署」改進版，也吸引了諸多關注。

無論如何，可以確定的是，整合中國所有監督力量的監察委員會，將成為中國獨立運行的監督力量，而由全國人大產生、對全國人大負責的制度設計，也讓中國最高權力機關全國人大擁有實質性的監督權力。中共不斷強化「黨的領導」的背景下，進行國家層面的權力監督和制衡，某種意義上是集權之下的分權。

集權下的分權制衡

按照現行憲法的規定，中國的權力架構是「一統四分」的格局。即：在全國人大之下，設立行政機關（國務院）、審判機關（法院）、法律監督機關（檢察院）和軍事機關（國家軍委）。而未來，目前隸屬於行政機關的監察機關，將從政府中獨立出來，成為與「一府兩院」平行並立的「國家監察機關」。

監察機關脫離行政系統後，其職權將由「行政監察」改稱「國家監察」。這絕不僅僅是簡單的文字調整，它意味著目前由不同國家機關所享有的監督性權力將向監察機關集中。

其中一個重要的措施，就是整合監督機構，將原隸屬於檢察機關的職務犯罪偵查機構，包括反貪局、反瀆局，以及目前隸屬於政府的審計機關、預防腐敗機關併入國家監察委員會，根據職能範圍，分別設立綜合監察部門、預防腐敗部門、審計部門、職務犯罪偵查部門等，作為其內設機構。

更為重要的是，這一被定義為「重大政治改革」的頂層制度設計，將打破原有黨委、人大、政協以及「一府兩院」的政治體制形態構成，突破原有監察體系——監察部下屬在國務院體系之下——無法對更高層級進行權力監督的尷尬。全新的國家監督委員將直接對國務院、最高檢、最高法等國家權力機關進行監督。

也意味著，與中紀委合署辦公的國家監察委，監察之手將伸向更為廣闊的地帶，涵蓋整個中國國家體系，包括所有國家機構、公職人員，以及可能與公職人員相關的人或機構，而不是僅僅停留在中共黨內監察層面。

這一改變，折射出的是在中共領導之下集權體制裡的進行權力制衡的嘗試。作為行使國家監察職能的專責機關，國家監察委員會，將有權對「一府兩院」進行監察，配合中紀委的黨內監督，將實現黨內黨外權力監督無死角。

而這種監督，也將不再停留在反腐層面，由於層級的提升，對於政策執行不到位，或者懶政現象，監察委員會都將可以採用約談、督促、處分等各種手段，以提升公共機構的行政效率。

人大將成「有牙老虎」

更為重要的是，中國最高國家權力機關——全國人民代表大會（簡稱全國人大），將擁有獨立的監督機構，而這也將有助於人大擺脫橡皮圖章角色。

根據現有中共頂層設計安排，在中共現在的政治體制下，在國家層面，將設立「國家監察委員會」，負責對中央所有國家機關和公務人員進行監察監督。「國家監察委員會」向全國人民代表大會報告工作，其負責人由國家主席提名，由全國人民代表大會選舉產生。

這無疑將強化全國人大的監督職能。中國憲法規定，全國人大的職權有立法權、任免權、決定權和監督權。但很長時間以來，全國人大的權力也很大程度上停留在舉手立法、表決人事任命，以及審議政府工作報告等權力，因此也被冠「投票機器」、橡皮圖章等名頭。

雖然中國憲法規定，全國人大有權對其他最高國家機關實施監督，但全國人大之下並沒有獨立的監督機構，在監督權的實質上處於空白。監察委員會的設立，將改變這一局面。全國人大將擁有實質意義上的監察機構，由全國人大授權，對全國人大負責。這一改變無疑是對中共現有權力監督體系的顛覆性整合和調整，是中共推進第五個現代化——推進國家治理體系和治理能力現代化的落地動作。

在中共頻繁強調不犯「顛覆性錯誤」、「既不走封閉僵化的老路、也不走改旗易幟的邪路」，而是要走「中國特色社會主義道路」的背景下，加強人大的實際作用，以之形成對權力制約和監督的「制度的籠子」，並遏制貪污腐敗和濫用職權行為，不失為一種合理和有效的選擇。

當然，要實現上述目標，中國將有一系列的法律需要修訂，包括《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》、《審計法》等，還有一系列法律需要制訂，如《國家監察法》、《國家監察委員會組織法》等。