阿富汗行記：塔利班重新掌權兩年　真實民生如何？

【導讀】 2021年8月30日，隨着最後一架美軍運輸機從喀布爾國際機場起飛，長達20年的阿富汗戰爭以美軍倉促撤離告終。自2021年11月以來，本文作者就長期在阿富汗進行田野調查，他並未觀察到西方輿論曾廣泛認為的「當地人道主義危機會更趨惡化」，當地實際圖景要複雜得多。

圖、文：上海外國語大學國際關係與公共事務學院副研究員

數十年來，阿富汗幾乎是世界上人道主義災難最為嚴重的國家。2011-2021年，阿富汗全國高達1/3的人口常年處於「嚴重糧食不安全」狀態。2021年8月15日，阿富汗塔利班（阿塔）接管該國首都喀布爾，並於同年9月7日宣佈建立阿富汗臨時政府。在阿塔接管喀布爾的第二天，聯合國世界糧食計劃署（WFP）發布報告稱阿富汗處於「嚴重糧食不安全」狀態的人口約有1400萬，與以往水平大體持平。筆者自2021年11月以來，長期在阿富汗進行田野調查，發現該國的實地圖景遠比想象中更為複雜。如今，阿塔重掌政權已兩年，阿富汗民眾的真實生活情況究竟如何？

令人困惑的「人道主義危機」

阿塔重掌政權後，西方輿論廣泛認為當地人道主義危機會更趨惡化。WFP曾明確警告稱98%的阿富汗人糧食消費不足，這意味着幾乎所有當地民眾都處於吃不飽飯的狀態。2021年10月，隨着天氣轉冷，阿富汗處於「嚴重糧食不安全」狀態的人口飆升到2,280萬。至2021年底，阿全國已有2,440萬人亟需人道主義援助，釀成全球最大規模人道主義危機。為此WFP緊急擴大援助規模，在阿塔重掌政權後的最初四個月，WFP在阿富汗緊急人道援助1500萬人，超過之前一年在阿援助的人數，這四個月發放的援助糧也是2020年發放總量的2/3。

這一嚴峻局面一直持續到2022年中期，此後阿富汗處於「嚴重糧食不安全」狀態的人口略有下降，然而由於經濟形勢持續惡化，亟需人道主義援助的人數持續上升。2021年底，WFP報告稱阿富汗民眾家庭消費的基尼係數為82%。一年後，這一指標上升到90%。考慮到這期間阿富汗的物價指數一直在下降，這表明該國民眾的收入在明顯降低。2022年，WFP對阿富汗援助2300萬人，比上年增加50%；發放援助糧114萬噸，是上年的四倍，現金援助則是上年的7.5倍。WFP預計，2023年將有2830萬人，即阿富汗全國2/3人口需要援助。

然而，阿富汗的實地圖景遠不如數據那麼一目瞭然。迄今為止，國際社會高度擔憂的大規模饑饉爆發，以及因之產生的難民流散等次生災害尚未見公開報道。實際上，至少在阿富汗的主要城市中，從街市交易的活躍度和市場店鋪貨架上的商品量看，很難產生該國食品和生活物資匱乏的印象；在農村，儘管普遍電力供應短缺，又逢全國性的連年乾旱和局部水災，但不少地方農田基礎設施的完備程度和土地開發利用水平遠超外界想象，因而阿富汗的人道主義危機受災影響可能仍需審慎評估。

阿富汗官方數據顯示，儘管2021年糧食產量比上年減產126萬噸，自給率降至64.2%，但其糧食缺口主要通過商業進口來彌補，進口量是WFP援助量的15倍之多，以至於當年最終還產生了65萬噸的年末結餘。由此不禁令人困惑，究竟應怎樣理解阿富汗的人道主義危機？

缺糧食，更缺支付能力

相比糧食和物資，阿富汗民眾更缺的是支付能力。根據世界銀行數據，2020年阿富汗人均國內生產毛額（GDP）僅517美元，在參與排名的全球210個國家和地區中位於第204位；2021年其人均GDP下跌至364美元，全球排名倒數第二。

因此，國際社會在大量提供糧食援助的同時，也直接向阿富汗人民提供現金援助，以供其支付糧食和生活必需品。光是WFP在2021年就向阿民眾援助了4,381萬美元現金，2022年其現金援助增至3.269億美元。2021年底，阿富汗的國際資金支付系統在停頓數月後恢復運轉，此後一年時間裏，聯合國向阿富汗境內注入現金約18億美元。這不僅使阿富汗擁有了支付能力和進口可能，更為其國內市場注入流動性，為其穩定本幣幣值、抑制通貨膨脹和物價上漲發揮了極大作用。筆者在2021年11月初到阿富汗時，在街頭用美元兑換阿富汗尼的比值大致在1∶92至1：96的區間波動，同年12月，該比值變為1∶130左右，但從2022年2月至今，比值則穩定在1：87左右。

回溯來看，自2010年起，阿富汗的通貨膨脹率大致維持在較低水平，主要驅動因素是食品價格的變動。由於阿富汗的糧、油等主要生活物資大量依賴包括外來援助在內的進口，因而其國內通膨率與國際市場糧價高度同步，也與進口情勢密切相關。事實上，2021年4月，阿富汗的通膨率和食品價格漲幅均處於近年來的低點，但此後阿國內戰事突起，通膨率開始走高，進入2022年後因烏克蘭危機導致國際糧價飆升，該國通膨率於2022年中達到18.3%的峰值，食品價格漲幅則高達25.9%。但此後隨著國際援助力道的加大，特別是在聯合國對阿富汗系統穩定輸入現金後，通膨率開始回落，進入2023年第一季已降至3.6%，食品價格漲幅更降至3.2%。

因此，當前阿富汗人道危機的實質，在很大程度上是由於絕大部分民眾缺乏支付能力而形成的經濟危機，其深層根源是阿富汗長期的不發展。所以，本來應作為臨時性措施存在的緊急人道援助，在阿富汗卻長期持續，國際社會對該國的援助自然也帶有經濟援助的內容和性質。例如，WFP往往透過在當地採購、勞務僱用等方式支持阿富汗經濟。2021年，WFP在當地市場採購糧食19.2萬噸，貨值9000萬美元；2022年，WFP以購買方式向阿富汗市場共注入6.72億美元資金，其中在當地採購糧食約37.5萬億美元。

事實上，國際社會長期以來對阿富汗給予了大量發展援助，廣泛涵蓋全國各地的民生、基建、教育等領域。光是世界銀行從2002年至今就對阿富汗授予發展項目169個，相應資金共140億美元；其中，2021年8月15日後批准項目六個，涉及資金共10.13億美元。以筆者在阿富汗各地所見，即使在極為偏僻、交通困難的山村，也常可見外國援助機構標誌。

為何難以自主發展

可以說，近兩年阿富汗之所以沒有出現外界料想的人道主義災難「雪崩」，是因為國際援助發揮了巨大作用。

然而，阿富汗的人道主義危機形勢難以依靠外來援助獲得根本改變。從根本上說，阿富汗應培育自生能力，走自主發展道路，這需其挖掘本國內部資源。起碼就農業生產而言，阿富汗自身擁有相當大的資源潛力，相關基礎設施條件也有保障，但多年來該國卻未能實現基本的糧食安全，箇中原因值得深究。

當前阿富汗自身保障糧食安全的資源條件和發展狀況，呈現出多重相互矛盾的現象。從表面上看，阿富汗的農業發展在一定程度上受到自然稟賦限制，特別是地理因素，比如該國山地佔據了國土面積的39%；但另一方面，可耕地面積佔國土面積的12%，高於10.7%的全球總體水平。數十年來，隨着人口的迅速增長，儘管阿富汗人均可耕地面積一路快速下滑（上世紀80年代期間除外），但截至2020年，仍有0.2公頃/人，略高於全球平均水平。這表明，阿富汗的農地資源條件並非先天不足，人地關係矛盾本不應非常緊張。

若進一步細究，可發現阿富汗可耕地中有四至六成處於休耕、撂荒或未開墾狀態，且不同年份比例波動顯著，哪怕是相鄰的兩年間也能相差十個百分點。例如，2021年阿富汗糧食耕作用地就比上年鋭減22.2%，相應地，糧食產量也下降20.9%；作為在阿富汗種植面積佔可耕地總面積86.4%的主糧，小麥產量也按年減少22.5%。這一方面表明該國耕地資源開發利用程度極低，造成實際使用的耕地偏少，以至於人均可耕地面積不能滿足基本口糧所需；另一方面，也許可以推測，該國一直在試圖拓展新耕地，但或許由於可投入資源與管理水平有限，難以穩定保持開發態勢，也無法有效維護已有耕地，以至於出現可耕地面積在邊際水平上反覆進退的局面。

然而，阿富汗已使用耕地開發程度較高。該國灌溉農田佔農業用地總面積的25%左右，超過世界平均水平四個百分點。作為主糧，小麥用地中高達92.32%的面積具有灌溉設施，「望天田」（完全依靠自然降水）面積僅有7.68%。在包括一些偏遠山村在內的阿富汗各地，農田基礎設施特別是水利和小型水電站，已達到足以保障正常生產的發展水平。但其他必要的現代化農業生產資料，諸如化肥、農藥、地膜、機械等，在該國仍難覓其蹤。因此，近年來阿富汗小麥單產大體維持在2000公斤/公頃，僅相當於全球平均水平的60%。

以上種種矛盾現象表明，阿富汗在合理應用本國經濟發展資源上尚存諸多障礙，而其中最難克服的「攔路虎」，可能是阿富汗社會對外來援助的心態。

人道主義困境反思

外來援助對緩解近兩年阿富汗人道主義危機的重要性不言而喻，但當前國際援助的正常進行正受到影響。2022年12月24日，阿富汗臨時政府發布禁止阿富汗女性在國際組織和國內非政府組織工作的政令。

實際上，國際社會從一開始就期待阿塔在保障女性權益等方面有顯著作為，然而由於缺乏有效的約束和激勵機制，阿富汗臨時政府的一些舉措並未達到外界的期待。對此，有學者指出，要清醒地看到阿塔所追求的建國目標：一是堅持伊斯蘭教法統治，二是堅持建立酋長國而非共和國；同時，還要看到阿塔對民族性的強調遠高於大多數伊斯蘭主義運動，這決定了重掌政權的阿塔對外部世界的態度不能用常理解讀。在筆者看來，阿塔對國際社會和外來援助的態度在阿富汗具有深層社會基礎。

阿富汗可能是世界上獲取國際援助時間最久、規模最大、覆蓋範圍最廣的國家，該國部分民眾對國際援助逐漸產生以下亟需調整的心態。一是依賴心態。阿富汗已連續至少60年接受國際人道主義援助，這使相當一部分民眾對外援產生了「過度依賴」心理，難以樹立外援為輔、自力更生為主的觀念。二是「巨嬰」心態。在依賴性驅使下，部分當地民眾為得到外援會努力尋找五花八門的「合法性」理由，最為常見的方式是誇大阿富汗在某方面的重要性，比如長期流傳的「阿富汗是帝國墳場」說法。

這也是一些阿富汗政客的慣用手段，但這無法真正提升阿富汗的重要性，反而只能導致自身淪為大國博弈的棋子。三是取巧心態。這一心態下最為突出的現象是，國際援助從善意被異化成了生意。對阿富汗長期且規模巨大的國際援助，引來了眾多利用機制漏洞竊取援助的腐敗分子，而這一過程已發展為連通阿富汗國內外的完整產業鏈，導致真正落到困難民眾手中的援助不知尚餘幾何。反過來，這條產業鏈又通過利用阿富汗民眾的悲慘境遇，甚至刻意製造困難等手段，向國際社會索取更多援助。這種對本國民眾苦難的嗜血利用，及對國際善意的惡意消費，是使阿富汗人道主義危機更為嚴重的根源。

當前，阿富汗的人道主義危機依然深重，但從該國過去數十年乃至數百年的歷史道路來看，這似乎並非阿富汗臨時政府治下獨有的問題。阿富汗若想走出近半個世紀一直纏繞自己的夢魘，就需真正實現國家獨立，徹底擺脱外來干預，在對外關係上或宜保持中立，走自主外交路線，同時經濟自立，既埋頭挖掘本國發展潛力，又不閉關鎖國，在社會層面全面樹立自力更生意識。而這或許也有助於阿富汗早日走向穩定與發展之路。