國會大不同 英法議會體系特質

本月初，英法兩國先後舉行國會選舉。英國首相文翠珊「偷雞唔到蝕把米」，令保守黨失去單一執政黨的地位；但那邊廂，法國總統馬克龍領導的共和前進黨卻在國會第一輪投票表現大勇，勢將成為國會第一大黨。事實上，除了兩場選舉的結果大相逕庭外，兩地的國會本身也有非常不同的內涵。

地位超然的英國國會

英國國會是歷史最悠久的議會之一，也是當今西方議會政制的濫觴。英國國會的英語「parliament」來自法語動詞「parler」，意即「說話」——故此國會即是「說話的地方」（法語為「parlement」）。英國國會原先是讓貴族「說話」表達意見的場所，為君主與貴族兩者爭奪權力的地方。在經歷數世紀漫長的發展後，國會漸漸取代君主和貴族，成為國家的本體。英國國會在法律上有超然地位，它本身即為國家主權的一部分。在英國，普遍認為「國會」與「君主」兩者共享主權。實際上，國會的權力比君主更大——它是最高的立法機關，可以制定或是推翻任何法律，而這些法律更帶有絕對效力。

英國國會的絕對權力很大程度建基於獨特的法律體系。英國自古以來已採用自成一格的「普通法」法系（Common Law），與歐洲大陸普遍採用的大陸法系有根本差異。普通法系一般不存在一套既定的法律典章（codex）需遵守，法律與原則是根據立法紀錄而不斷累積。故英國至今未有一套成文憲法（constitution），而只有由法例累積而成的相對憲法概念。在普通法的理論下，英國國會訂定的法律本身就會成為憲法概念的一部分，因此這些法律並不存在「違憲」的可能性。在沒有憲法這個形而上的概念下，國會自然擁有超然的立法權力。

法律研究一般稱此為「國會主權」（parliamentary sovereignty）。有趣的是英國的「國會主權」本身也非一套成文法例，而是數百年來國會發展所賦予的概念性原則，在實際執行上也面對過一些挑戰。例如英國在1973年加入歐洲共同體（歐盟前身）後，歐盟法律同時在英國執行，令國會的超然性受到極大挑戰。1980年代末西班牙漁船公司Factortame控告英國交通大臣一案，就證明歐盟法律有機會凌駕英國國會主權。該次判決引起英國熱烈討論和反感，也埋下了英國脫歐的伏線。2011年，英國國會就通過《歐盟法案》（European Union Act）重申國會主權。該法案的目地旨在「闡述最終的權力在國會」，以及「強調主權國會可以做的決定，它也可以收回」。

兩院制 議會政府角色結合

英國國會由兩個部分組成：「上議院」（House of Lords）由貴族和擔當特定職位的人所組成，仍封建時代餘下的制度；「下議院」（House of Commons）則由民選議員組成，是民主制度運作的核心部分。原初的國會是貴族與國王權力鬥爭的機構，故此最初只有上議院。14世紀中葉開始，代表平民的下議院開始出現，形成兩院分開議政的局面。在國會發展早期，貴族操縱的上議院才真正握有國家實權，下議院只屬諮詢機構，沒有決策權。但城市商業發展與工業革命扭轉了經濟模式後，屬於平民的城市資本家的經濟地位開始超越封建貴族，令下議院地位愈發重要。1688年英國爆發光榮革命，國會推翻了意欲專權的國王詹姆斯二世。自此，國王與貴族的權力進一步被削弱，而下議院的主導權愈發明顯。

雖然民選的下議院已成為政治中心，但根據傳統，上議院的地位仍在下議院之上。下議院通過的法案「形式上」仍需要通過上議院，才能正式呈給英國君主御准，而上議院有權對所有法案行使否決權（veto）。否決權一直形式上存在，但上議院於1909年否決下議院的財政預算案，再次引起公眾嘩然。於是乎國會於1911年及1949年通過了兩條《國會法案》（Parliament Act），完全取消上議院在財政案上的否決權，以及規定上議院必須在限定時間內通過其他下議院法案。至此，上議院成為真正的「橡皮圖章」，沒有任何權力，而現在所指的「英國國會」往往只是狹義地專指下議院。

英國國會下議院除了是立法機關外，也同時擔當着英國政府的角色。在16至17世紀間，下議院議員開始出任政府的重要職位，政黨與執政內閣亦應運而生。漸漸地，政府不再是獨立於國會外的行政組織，而是與國會掛鈎的共通概念。現時，國會每五年進行選舉，共650席，對應相等數量的選區。在國會選舉得到過半數的政黨會成為執政黨，可在當選的國會議員中組織內閣作為政府的核心，而內閣的領導人（一般為執政黨黨魁）則稱為首相（Prime Minister），為政府的實質領導人。第二大黨則會成為正式的反對黨，可以成立影子內閣監察執政政府。英國國會制度成為了很多其他國家議會的模範，在政治學上稱之為「西敏式制度」（以英國國會所在的西敏宮命名）。雖然香港殖民時代的管理參考了英國的政治制度，但香港的立法會和行政主導的政府卻與英國國會的概念有很大差距，不宜混為一談。

巨人陰影下的法國議會

法國的議會在制度上與英國國會有很多相似的地方。議會同樣採用兩院制：包括沒有實權的咨政機構元老院（Senate）以及民選的國民議會（National Assembly）。現時國民議會同樣也是五年一選，分成577個選區，每個選區選出一位代議（deputy）。比較特別的是國民議會除了包括法國本土外，尚有11個議席代表居住於外國的法國公民（因此法國大選罕有地設有國外投票站）。

國民議會的選舉跟法國總統選舉一樣，分成兩輪投票：候選人如果得票超過五成，而票數又多於地區登記選民的四分之一，就會於第一輪投票獲勝；如未有候選人滿足此條件，所有獲得相當於地區登記選民八分之一票數的候選人，將會晉級第二輪投票（如不足兩人滿足此條件，由得票最高的兩人晉級），最終得票最高者獲勝。

然而，法國議會與英國國會卻有相當不同的內涵。法國國民議會前身為王國時期的全民議會（The Estate General），始創於14世紀初。雖然法國國民議會跟英國國會一樣有着悠久的歷史，然而前者並沒有因此而發展成超然的存在。

王權傳統與革命文化的鬥爭

法國的王權在近現代異常高漲，後人更杜撰路易十四世曾發表過「朕即國家」的講法。而法國王權的象徵意義，在法國政治制度的演變中扮演了重要的角色。法國是革命的發源地，曾經發生過法國大革命及巴黎公社等劃時代的創舉，影響全世界的發展。但法國同時也有着依仗偉人領導的文化傳統。這兩種理念的鬥爭，令法國的政治制度搖擺不定。

法國大革命將議會主政的概念引入法國。但革命政府倒台後，法國人又依仗拿破崙的領導得以重振國威。拿破崙的魅力迷倒法國人民的同時，也將法國政府推回象徵性的帝制。法國人自此便不斷在共和制與君主制之間搖擺不定——由法國大革命到現在，共經歷了五次共和及四次君主復辟。法國議會的權力因此亦變化不定。二戰後，議會主導的第四共和無力應對殖民地獨立問題，戴高樂得以上台主持政府。結果法國通過新憲法，成立第五共和，政制再從議會制改為半總統——議會制，而戴高樂則為第一任總統。

緊接總統選舉　結果大受影響

在新憲法之下，法國的國家元首為總統，政府的首長則為國民議會的總理。總統與總理在政治權力上互相補助以及監測——總統可以直接任命政府官員，在行政上也可以握有相當大的主導權；總理則是政府的首長，負責監督政府的運作和主持國民議會的立法功能。實際上，法國總統往往更備受注目，而總統選舉的投票率也一直比國民議會選舉要高。而且，國民議會選舉緊接總統選舉之後舉行，故此總統選舉的結果往往直接影響到國民議會的選舉。可以說，法國國民議會是存在於總統陰影下的組織。

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