【檔案法．倡議（三）】民間《草案》詳備　政府還有敷衍之理？

政府對訂立檔案法行拖字訣，但有民間團體一直對這議題非常關注。由前檔案處處長朱福強、退休法官王式英等一共十人組成的「檔案行動組」提倡成立檔案法，並在2010年撰寫了《公共檔案條例草案》。2017年5月，立法會議員莫乃光、陳淑莊和郭榮鏗聯同檔案行動組成員召開紀者會，宣布已將2017年新修訂的《公共檔案條例草案》以私人條例草案形式遞交律政司審閱。雖然這種私人條例草案能獲通過的機會很微，而且因涉及公共開支和政府運作，相信也會因不符《基本法》第七十四條而遭拒絕提案，但既然法改會正進行公眾諮詢，這份由專家構想的草案，可以是協助大眾認識檔案法價值的起點。

【檔案法．倡議】專題
一、政府檔案管理　僅賴「行政指引」？
二、討論又討論　政府錄音機式推搪
三、民間《草案》詳備　政府還有敷衍之理？

觀乎《公共檔案條例草案》的內容，條文一旦落實，無疑能保護公共檔案。根據《草案》，政府要成立「政府歷史檔案及檔案管理局」（下稱管理局），為公共檔案的開立和存廢制訂指引，公共機構須依法開立及維護檔案，並將已被鑑定為具歷史價值的檔案移交歷史檔案館。值得注意的是，條文適用於政府部門及有50%以上經費是由公帑資助的機構，一改現制只適用於政府部門和兩間公營機構（廉政公署和金管局）的局面。若有人違反法例，須負上刑事責任，例如不遵從檔案保管及管理規定最高可被判囚兩年，故意損壞公共檔案則可能要面臨三年監禁刑期，只有如此，才能確保公共機構用心保護檔案。

檔案封存期限方面，《草案》註明除了選票、病人紀錄、學生紀錄等外，其他檔案均不應永久封閉；非保密的檔案須在開立之後20年內交予政府檔案處保存，並開放予公眾查閱，若開放某些保密的歷史檔案會影響國家安全或公共秩序，封存年期則可延長至50至80年不等，而人口普查清單更可封存100年。《草案》容許檔案的生產部門提出延期公開檔案，那是國際慣例，也符合實際需要，至於將一般歷史檔案的開放年限由現行《1996年政府資料檔案（取閱）則例》的30年一下子減至20年，雖然看似激進，但其實英國的《2010年憲制改革及管治法令》（Constitutional Reform and Governance Act 2010）也修訂了舊制，被鑑定為具永久保留價值的公共檔案須在20年內交予公共檔案處（Public Record Office）（設十年過渡期），市民則可按《2000年資訊自由法令》（Freedom of Information Act 2000）索閱檔案（嚴格來說，《2000年資訊自由法令》讓公眾索閱任何已開立的檔案，《2010年憲制改革及管治法令》的重點在於移交檔案期限）。因此，20年封存期是一個參考了外國案例的做法，並非無中生有。

管理局由「政府檔案專員」掌理，專員須具檔案學專業資格，並有至少十年的歷史檔案及公共檔案管理經驗，而且專員雖然是由行政長官依照「歷史檔案及檔案管理委員會」（介紹見下文）的推薦委任，但專員依例履行職責時，毋須聽命於任何人或機構，其獨立地位猶勝廉政專員（按《廉政公署條例》第5條，廉政專員受行政長官指示和管轄）。有人或會質疑這令檔案處地位「過高」，但其實香港法例第122章《核數條例》第9條也訂明審計署「署長在根據本條例執行其職責和行使其權力時，不受任何其他人或主管當局指示或控制」，而新西蘭的總檔案主任也可獨立行事，不必受部長的指示規限，故《草案》的主張其實有先例可循。

除了管理局，《草案》還主張成立「歷史檔案及檔案管理委員會」。申訴專員公署曾批評政府的檔案管理政策和執行情況缺乏外界監察，例如沒有成立獨立機構對檔案處及各部門的決定提出意見。誠然，即使公共檔案的管理工作如何重要，也不應容許一個機構全權掌理，儼如獨立王國。就此，《草案》建議成立一個委員會，負責向行政長官建議專員人選，還要就公共檔案管理事務提出意見、更改相關規例，以至裁定查閱未解封檔案被拒個案的上訴申請（在現制下，市民也可查閱未解封檔案，但不一定獲批）。委員會的組成與具體職權，固然可再斟酌，但其基本精神，則是可以理解。

需要強調的是，縱使檔案法能彌補現有制度的一些缺失，但訂立法例不是政府唯一要做的事情。要完善整套公共檔案管理系統，還須另下功夫，首先是增聘人手。根據申訴專員公署的報告，檔案處曾經積壓大量尚未完成的工作，例如2013年底有超過20萬份檔案未及鑑定，也有10多萬份檔案尚待編錄及描述。究其原委，當然是因為檔案處欠缺金錢和人力資源，因此政府必須增撥資源予檔案處，否則訂立了檔案法亦於事無補。雖然政府聲稱檔案主任職系的職位在2011/12至2016/17年間已由11個增至19個，增幅達73%，而且2015年中已清理了積壓下來的檔案鑑定和歷史檔案登錄工作，但假如當局要增加服務（見後文），當然需要加多的人手。

此外，政府還應將已經數碼化的歷史檔案放至互聯網，讓大眾免費閱覽。依照《檔案管理守則》，政府檔案處的職責包括「就政府歷史檔案及挑選出來的刊物，提供取閱和參考服務」。然而，現時市民要閱覽政府歷史檔案，必須前往位於觀塘翠屏道的香港歷史檔案大樓，翻閱檔案實物或用機器閱讀微縮膠卷檔案與電腦檔案，若要影印或打印，每張收費港幣六毫。這種做法甚為落後，而當局絕對有足夠技術將檔案數碼化，並放至互聯網，供大眾免費瀏覽。現時台灣的國史館已有這種服務，其檔案史料文物查詢系統已將部分「總統/副總統文物」、「機關檔案」等歷史檔案數碼化，大眾可免費閱覽。除此之外，中國的北京市檔案館也有同樣服務，截至2008年底，已有近一半的紙製館藏完成數碼化，可在網上檢閱，例如只要在檢索系統關鍵詞一欄輸入「国民党政府」（須用簡體字），便可找到60多份檔案，自由瀏覽。誠然，此舉需要大量人力物力方能成事，但只有這樣才能便利大眾、推廣檔案查閱服務，若將檔案存放於小小的檔案大樓，要人親身前往借閱，無異於間接限制市民取閱檔案的權利。

總括而言，現在的公共檔案管理制度必須改善。既然特首林鄭月娥已表明會重視檔案法議題，便應認真考慮民間提出的《草案》，盡快訂立檔案法。當然，誠如不少論者所言，檔案法只能確保檔案得到妥善保存，但要確保民眾可享取閱檔案的權利，還另須完整的「資訊自由法」，以取代簡陋的《1996年政府資料檔案（取閱）則例》和《公開資料守則》，否則檔案法的功能將不能得到充分發揮，這也是大眾所須注意者。

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