【朱經緯案．01倡議】防止警察濫權　監警會要做有牙老虎

退休警司朱經緯因佔中期間涉嫌襲擊途人，事件經過1118天後，最終今日（12月18日）罪成還柙候判，引起全城關注。不過，投訴警察課在2015年曾指「無法證實」朱經緯有否涉及毆打，警方不會拘捕朱經緯，致使「警警相衛」之說在坊間甚囂塵上。偏偏負責監察投訴警察課工作的監警會素有「無牙老虎」之稱，無異於花瓶。有調查指港人愈來愈不相信現行的投訴警察制度，要改變局面，必須賦予監警會調查權，使之成為有效處理投訴的有牙老虎，防止警權遭到濫用，以維護公義。

警察查警察　投訴課作用成疑

警隊是一支可以合法使用武力的部隊，而且能在某些情況下限制市民的公權力，對於這樣的一個部門，當然需要有效的制衡，但投訴警察課的本質卻是「警察查警察」，因此很多人並不滿意，擔心「警警相衛」。根據監警會年報，投訴獲證明屬實的成功率一直偏低，自監警會在2009年成立以來一直徘徊在10%左右，而涉及毆打、捏造證據、恐嚇等嚴重違紀行為的指控，投訴成立的機率則更微，每年獲證明屬實的最多只有兩宗。最令人大惑不解的是，在2009至2016年間經監警會通過的個案中，警方從沒向已被證明曾參與毆打、捏造證據和恐嚇的警員提出刑事訴訟（「七警案」在今年方完成審判，因此監警會沒將此案放在2014年的年報）。依照警方的說法，投訴警察課證明指控屬實後，會與律政司商討是否要起訴犯事者，若不起訴，則表示投訴警察課掌握的證據未達刑事起訴門檻。雖然這解釋有一定理據，而投訴成立率低也不必然代表警隊徇私，但「警察查警察」的制度設計，難免會令大眾擔心投訴課包庇同袍。

「警察查警察」的問題不僅僅在於調查人員容易對同袍的違規行為感到同情與體諒，更在於調查者須承受某種無形壓力──今天的調查對象可能是自己將來的同組同事或上司，怎敢不手下留情？《香港01》記者曾向警察公共關係科查詢，投訴警察課調有沒有迴避機制，對方僅回覆指「投訴警察課一向按既定程序就每一宗投訴個案不偏不倚、公平公正作出調查」，難怪外界不信任這套制度。

政府拒成立獨立調查機構　理據荒謬

2008年，有立法會議員認為必須改變投訴警察課「自己人查自己人」的制度設計，當時保安局局長李少光回應指，警隊調查人員熟悉警隊的行事方式和內部法規，而且擁有法定的搜證權力，由警隊自行處理投訴，可以事半功倍。此等說法實在似事而非，因為搜證權力並非必然只可由警隊擁有，只要政府願意訂立新法例，便可以成立一個有調查權的機構，廉政公署即為一例；至於「警隊熟悉自身行事方式與法規，所以應容許他們自我監管」一說更是荒謬，若此說成立，則任何機構均應自我監管，申訴專員公署、審計署等獨立監察部門均無須存在，廉政公署也不應在1970年代接管警隊「反貪污部」的工作。

值得指出的是，申訴專員公署自1989年成立以來一直有權調查消防處、海關、懲教署、入境事務處等紀律部隊的行政失當事宜，但根據《申訴專員條例》，此條例並不適用於警務處。當年政府決意不讓公署調查警隊，所舉理由有三︰一、警隊已有自己的申訴制度（指投訴警察課）；二、警方接受的投訴太多，會嚴重加重公署的工作量；三、公署專責調查行政失當，其工作範圍不能覆蓋所有類型的投訴。

現在看來，首兩個理由根本不值一駁，只有不用對市民負責的政府才會用此等藉口敷衍大眾，至於第三點也不能成立，因為公署不能處理市民對警隊的所有投訴，不代表公署不應監管警務處，兩者沒有因果關係。再者，現時監警會將投訴按性質分為八類，包括毆打、捏造證據、恐嚇、行為不當／態度欠佳／粗言穢語、疏忽職守、濫用職權、警務程序和其他，首三項涉及刑事罪行，固然不屬申訴專員公署的職掌，但其餘五項投訴類別則亦為公署採用。由此看來，政府拒讓申訴專員公署監管警務處的理由根本站不住腳，當年有此安排，大概另有政治考慮——政府不欲在成立廉政公署之後，再起「削弱警權」的風波。

監警會欠調查權　慘淪「無牙老虎」

既然投訴警察課的制度設計不能予人信心，那麼前文提及過的監警會能否好好監察警隊？也許「監警會」這個簡稱帶誤導性，讓不少人誤以為它是專責調查警隊違規事宜的機構，但其實不然。

監警會全稱「獨立監察警方處理投訴委員會」，顧名思義，監警會所監管的只是警方處理投訴的過程。香港的投訴警察制度採「兩層架構」，投訴警察課會先行調查市民的投訴，這是架構中的「第一層」。投訴警察課完成調查後，警務處處長須遞交報告予監警會審核；假如監警會不同意警方的調查結果，可要求投訴警察課提供更多資料，甚至重新調查，此為投訴制度的「第二層」。

然而，《監警會條例》列明監警會的職能只是「觀察、監察和覆檢」投訴警察課的調查，而不能自行調查；雖然監警會可向投訴警察課給予意見，但若然對方堅持己見，監警會根本無力推翻裁決，頂多只能呈交報告予行政長官。在2015/16年度，監警會對投訴警察課的調查結果分類（如證明屬實、無法證實、並無過錯等）提出了324項質詢，因此而需要修訂的只有132項，僅及41%。監警會沒有調查權、處分權和定案權，因此被嘲為「三無」的「無牙老虎」。

雖然監警會只是無牙老虎，但更令人難以接受的，則是現屆監警會的組成和表現也難令人放心。根據《監警會條例》，監警會全數成員都是由行政長官委任；換言之，這頭原則上用來監察警方處理投訴過程的無牙老虎，是由行政長官緊緊操控着。

第一任監警會主席是資深大律師翟紹唐，他獲曾蔭權委任時已是Temple Chambers的律師，是法律界知名人物，在任期間也沒有引起太多爭議；至於梁振英委任的監警會成員，則引起過不少非議。監警會及其前身警監會的主席向來是由資深大律師出任（如翟紹唐、黃福鑫、鄧國楨），但梁振英一改慣例，委任事務律師郭琳廣為主席。2014年9月，雨傘革命前夕，郭琳廣與傳媒談及警民關係，認為警民關係不差，而且相信大部分市民都滿意警隊表現；然而，該年6月的港大民意調查已發現香港市民對警隊的滿意度淨值只有36.3%，是回歸以來的最低點，郭琳廣可謂極不了解民情。

一眾監警會成員的身份背景也使公眾懷疑其中立性，例如主席郭琳廣曾任廣西政協，三名副主席亦具親建制背景，包括建制派立法會議員陳健波、全國政協委員張華峰和上海市徐匯區政協謝偉銓。相較之下，曾蔭權以李國麟、林大輝和石禮謙任副主席，明顯更懂平衡之道，考慮過大眾觀感。

部份監警會成員的會議出席紀錄也不甚理想。在2015/16年度，監警會共舉行了六次內務會議，以及四次和投訴警察課共同參與的的聯席會議，但從沒有一次會議是全體成員出席，其中資深大律師甄孟義只出席了兩次內務會議，會計界立法會議員梁繼昌和律師黃德蘭只出席了一次聯席會議，新意網行政總裁任景信更是從不參與聯席會議。現行制度將監察投訴警察課的重責交予這些工作繁重、甚少出席會議的人處理，自然成效不彰。

仿效英國制度　賦予監警會更大權力

香港的投訴警察制度千瘡百孔，漏洞百出，市民已不相信投訴警察課和監警會能防止警察濫權、保障大眾權益，政府應參考英國的制度，從中汲取靈感，推行改革。

受理英國市民投訴警察的部門主要是警隊本身，但和香港不同的是，英國（只包括英格蘭和威爾斯地區）還有一套投訴轉介制度。在此制度下，當警察部門收到某些性質嚴重的投訴時，必須將個案轉介予監警會（Independent Police Complaints Commission，香港的則為Council，只有一字之差；後文簡稱英國監警會為IPCC）。所謂性質嚴重的投訴，法有明文，包括︰警察行動導致有人死亡或嚴重受傷、嚴重襲擊、嚴重性侵犯、嚴重貪污、因歧視而起的刑事罪行、有固定徒刑年期的罪行等。

IPCC收到轉介後，會視乎案情的嚴重性和公眾利益來決定調查方式。具體而言，調查方式有四種︰一、警方自行調查；二、警方在IPCC監察下調查；三、警方依照IPCC的指示調查；四、IPCC自行調查。為此，IPCC公開列出決定調查方式時的考慮因素，包括犯事行為的嚴重性、投訴人的傷勢、公眾對警隊的信任程度等。在IPCC自行調查的案件中，最有名的當數「希斯堡調查」。

1989年4月，英格蘭希斯堡球場上演足總盃四強賽，由利物浦對諾定咸森林。當日有大量沒持門票的球迷湧進球場，人數之多遠遠超出了看台的承受能力，結果鐵絲網塌下，然後便發生了人踩人慘劇，導致96人死亡。意外發生後，警方歸咎球迷不守秩序，現場警員也拒絕承認指揮失當。在死難者家屬和利物浦球迷連番爭取下，英國政府終於在2009年成立了調查希斯堡事件的專責小組。經查證後，小組認為慘劇是警察未能控制場面所致，若警察指揮得當，應可救回更多性命。由於這份調查報告證明警方犯了嚴重錯誤，因此IPCC在2012年正式展開調查，並將調查報告和證據交予皇家檢控署，結果五名警員在今年6月遭到起訴，控罪包括公職人員行為失當、妨礙司法公正和誤殺。

IPCC有權調查案件，也可以將調查結果交予司法機關，因此才能避免警隊包庇自己人，還死者家屬公道。當年香港政府倡議成立監警會時，聲稱「環顧世界各地，多個地區的投訴警察制度跟香港的做法大同小異」，並舉加拿大卑詩省和美國西雅圖等地為例，證明監警會無須擁有獨立調查權，但偏偏對英國的IPCC避而不談，豈非自欺欺人？香港應參照英國，改革投訴警察制度，使監警會不再淪為無牙老虎︰

一、監警會有調查權，可以搜證和訊問；
二、設立投訴轉介制度，投訴警察課接到嚴重指控後須將個案轉介監警會；
三、監警會有權決定該由警方抑或監警會調查該等嚴重指控；
四、監警會可將調查結果交予律政司，由律政司決定是否提出刑事檢控；
五、監警會成員中必須有民意代表（如立法會議員）。

當然，除了改革制度設計，行政長官委任監警會成員時亦必須展現政治智慧，慎思所作決定的政治影響，唯其如此，方能重建大眾對投訴警察制度的信心。若行政長官決意有權用盡，任人唯親而漠視民意，只會令社會繼續撕裂。

2014年11月發生的朱經緯案，投訴警察課用了七個月才完成調查（其自訂的服務標準是四個月內完成調查），而且認為只可證明朱經緯「濫權」，毆打指控則「無法證實」。在監警會反對下，投訴警察課於2015年7月更改調查結果，將毆打指控裁定為「未能完全證明屬實」，後來再遭監警會反對，方於12月同意毆打「證明屬實」，但到了2017年3月才正式拘捕朱經緯。這宗案件全城關注，但警方也拖延了一年多才正式拘捕朱經緯，其過程之曲折也令人疑惑。可以想見，在一些不為公眾所知的投訴案件中，警方不受輿論壓力，投訴人和監警會在與投訴警察課交涉時必定更感無助。正因如此，政府必須對社會負責，盡快改革投訴制度。