來稿｜香港煙稅政策的失效　財政預算案中應調整方向

來稿作者：嚴澤航

港府近年積極推行控煙政策，大幅提高煙草稅被視為主要手段。然而，實際效果卻與預期大相逕庭。此政策非但未能有效壓低吸煙率，反而導致政府稅收銳減，更助長了私煙市場的蓬勃發展，對香港的財政狀況雪上加霜。在香港面對結構性財赤的嚴峻形勢下，即將公佈的財政預算案應重新審視煙稅政策，並考慮調整政策方向，例如大幅削減煙稅，以避免持續損害政府財政，並改善整體社會經濟效益。

政策原意事與願違：稅收減少，吸煙率微降

過去兩年，香港政府兩度大幅提高煙草稅，累計增幅超過63%。然而，數據顯示，吸煙率僅小幅下降，從9.5%微降至9.1%，下降幅度微不足道，遠低於預期目標。此結果明確地證明，單純依靠加稅來抑制吸煙並非有效策略，甚至可以說是事與願違。

此外，政府煙稅收入非但沒有增加，反而由2022年的78.6億元銳減至2024年的53.1億元，兩年累減高達25億元。這項數據明顯地證明了，目前的加煙稅政策不僅未能達到預期目標，反而造成了多達25億的財政損失，不僅未能為政府庫房帶來更多收入，更凸顯了政策的失效及與當初的為庫房增加收入的政策原意背道而馳。

私煙猖獗：加稅催生龐大非法市場

加煙稅的另一個後果就是私煙活動的猖獗。根據海關數據，非法香煙案件由2021年的4,312宗急劇增至2023年的1.35萬宗，增幅超過200%。被捕人數亦同樣大幅增加。數據說明，高煙稅非但沒有減少吸煙人口，反而將大量煙民推向私煙市場，導致政府失去大量應得的稅收。

更甚者，私煙活動滋生了其他社會問題，例如跨境犯罪、洗黑錢、走私等，對社會治安、公共安全和經濟秩序造成負面影響。這些因私煙活動而來的額外執法成本，加上執法部門因集中資源對付私煙以忽略了防範及調查其他罪行，以及因稅收流失、私煙活動衍生的其他罪案等而產生的社會成本，實際損失可能遠高於25億元且難以量化。

財政困境：高煙稅加劇財赤，犧牲民生福祉

香港長期面對結構性財赤，政府資源捉襟見肘。在這種財政困境下，繼續堅持高煙稅的失效政策，無異於飲鴆止渴。25億元的煙稅收入損失，足以補貼部分近期具爭議性的長者交通津貼或其他重要的民生項目開支。如果將這筆損失，再加上因私煙活動而流失的稅收，重新納入政府庫房，非但有效緩解香港政府的財政壓力，而且能投入更多資源於其他更重要的民生項目，例如醫療、教育和社會福利等。高煙稅政策不僅未能解決財政問題，反而加劇了財政困境，進一步犧牲了民生的福祉，形成惡性循環。

政策失效：忽略機會成本，需轉向更有效控煙策略

政府應從經濟學角度重新評估煙稅政策的效用。加煙稅的本意是減少吸煙率，改善公共健康。然而，現狀表明，單純依靠提高稅率來達到這個政策目標並不成功，反而產生了負面經濟效應。高昂的煙草價格同時會加劇社會貧富差距，讓低收入煙民更加難以負擔，並被迫轉向非法渠道購買香煙，最終受害的仍然是政府和市民。政府應重新評估政策的機會成本。

相較於單純提高煙稅，政府可以將資源投入到其他更有效的控煙措施，例如加強宣傳教育、提供更完善的戒煙服務、嚴格限制煙草廣告和推廣無煙環境等。這些措施，可能更能有效地降低吸煙率，並且不會造成如此巨大的財政損失，更能兼顧公共健康和社會公平。

總而言之，在香港面對結構性財赤的嚴峻形勢下並已知失效的高煙稅政策，政府應考慮在即將發佈的財政預算案中，重新評估政策方向，例如大幅調整煙稅稅率，以更有效的控煙策略取而代之。這不僅是財政上的考量，更是對資源分配和政策效益的理性評估。政府必須在控煙和財政穩定之間取得平衡，實現真正的公共利益最大化。盲目追求高稅收，最終只會事與願違，得不償失。政府應及時調整政策方向，避免持續堅持失效的政策，以免香港的財政狀況雪上加霜，讓市民承受更大的負擔。

作者嚴澤航是公共政策及管理碩士、會計師。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

醫務衞生局：文章內容誤導公眾，醫衞局現提供以下資料，以讓市民大眾對控煙政策有正確理解。

煙草稅收入來自煙草產品入口本港完稅，而本地完稅煙草產品銷售量受吸煙者人數及平均吸煙量的影響。增加煙草稅是國際公認最有效減低煙草使用的措施，過去經驗顯示加稅有助降低吸煙率，加稅幅度越大，吸煙率下降幅度亦越大。2023年增加煙稅後，政府統計處該年5月至8月期間進行的主題性調查顯示，吸煙率由2021年的9.5%，下降至2023年的9.1%，有關數據並未反映2024年進一步上調煙草稅後市民對煙草產品的需求減少的幅度，而相關主題性調查將於稍後進行，因此該文章指政府於2023和2024年連續兩年增加煙草稅後吸煙僅小幅下降的說法混淆視聽。

該文章錯誤地認為煙稅收入減少是由於煙民投向私煙市場。事實上，煙草稅收入額度除本地完稅煙草產品銷售量外，亦會視乎煙草商定價策略、進口時間及數量、已完稅煙草產品貯倉量等商業決定，以及入境人士於境外或出入境管制站免稅商店購買並帶入本港的煙草產品。而私煙問題則一直存在，世界衞生組織和世界銀行分別指出，提高煙草稅與非法煙草貿易活動並無直接關係。國際市場研究公司的業內統計數據顯示香港私煙的銷量並無呈上升趨勢，緝獲私煙數字上升，是反映香港海關加大力度打擊私煙有效，而針對私煙的執法策略取得成功並不代表私煙活動規模擴大。打擊非法煙草貿易和提高煙草稅應視為相輔相成的措施，香港海關會繼續多管齊下在各層面嚴厲執法，並會聯同醫衞局修訂法例以引入完稅煙標籤制度和提高私煙罰則等措施，提升執法效能。

綜合以上各項因素考慮，煙草稅下降來自多方面因素，煙草稅減少煙草使用的效果有待最新數據確定，現階段不排除部分煙草稅收入可能因為私煙活動而流失，但未有證據顯示私煙活動是煙草稅減少的主因。

另外，該文章指高煙草價格加劇社會貧富差距是倒果為因。本港約58萬名有每日吸食傳統煙習慣的人士當中，大多屬社會上收入較低的一群，是最難以負擔煙草帶來的健康和經濟損害的組群。吸煙只會繼續加劇不論是健康上或經濟上的貧富差距，而整個社會及醫療系統亦需要一同為吸煙帶來的疾病付出沉重代價。一項2021年進行的本地研究初步數據顯示，因使用煙草而造成的健康問題帶來估計相當於每年約82億港元的經濟損失。政府有必要推行進一步措施，以減少煙草為社會帶來的禍害。

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