律政思｜從國際視野研判香港國家安全法律體系（一）——分裂國家罪

來稿作者：林詠茵

2020年全國人大常委會制定的《香港國安法》是一部針對危害國家安全的行爲進行防範、規制與懲治的重要法律，通過訂立四類罪行（即分裂國家、顛覆國家政權、恐怖活動，以及勾結外國或境外勢力危害國家安全罪）的具體構成和相應的刑罰，明定了維護中國主權和領土完整的紅線。2024年由香港立法會通過的《維護國家安全條例》涵蓋了五類危害國家安全的罪行，包括叛國、叛亂，煽動叛亂、竊取國家機密，間諜行為、破壞活動及境外干預，與《香港國安法》共同構成香港維護國家安全的法律體系。作者將以系列的形式對比香港特別行政區和其他國家規範危害國家安全行為的相應法律框架、執法和司法實踐，以期提供一個全球性的參考維度，深入認識和理解不同地區對於國家安全的詮釋以及在保障國家安全與公民自由之間的平衡取向。

香港特區對分裂國家行爲的規制

「維護國家主權、統一和領土完整」是中國憲法的基本原則。1997年香港回歸，對國家的統一進程具有里程碑的意義，一國兩制的實施以及憲法和基本法的相關規定，以制度和法律確立了「國家統一、領土完整」作爲香港憲政秩序的根本原則。分裂國家的行爲由《香港國安法》第20條所規管。任何人具有分裂國家、破壞國家統一的犯罪意圖，並組織、策劃、實施或者參與實施條文列舉的其中一項分裂國家行爲，不論是否使用武力或者以武力相威脅，即構成分裂國家罪。值得注意的是，在具體「實施」分裂國家行爲以前的「組織」、「策劃」行爲（犯罪預備行爲）本身已構成分裂國家罪。

「學生動源」召集人鍾翰林是迄今為止唯一因「分裂國家罪」（區別於「煽動分裂國家罪」）被判囚的人士。香港區域法院裁定，鍾與其他人積極組織、策劃和實施旨在分裂國家、破壞國家統一行為，例如在facebook開設學生動源美國分部帳戶繼續鼓吹「香港獨立、民族自決」，招募海外義工及進行籌款等活動；並成立了以「香港獨立為最終目標」的創制獨立黨。可見，即便沒有實質具體的分裂國家計劃，成立港獨組織、為宣揚分裂國家的政治目標招募成員和籌款已構成分裂國家罪的犯罪行爲。透過規範「組織」、「策劃」分裂國家的行爲，分裂國家罪的立法原意更多在於預防，及早遏制國家分裂的任何可能性，而非等到實際行為成形、事態不可挽回之時再追究責任。

世界各國對分裂行爲的規制

毫無疑問，世界各國的法律都會禁止和懲處使用、威脅、煽動或宣揚使用武力的行為，那倘若是非暴力的分裂國家行爲呢？香港對非暴力分裂國家行爲的嚴格規制是否屬於個例？事實上，世界上絕大多數的國家都採取了不同的手段禁止非暴力的分裂國家行爲。即便是在極少數國家願意（基於複雜的歷史原因或政治考量）給予個別城市分離權利或允許獨立公投的情況下，也有很多現實的限制。

埃塞俄比亞是少數幾個在憲法中保障分離權利的國家之一。儘管埃塞俄比亞《憲法》規定了埃塞俄比亞的每個民族都有無條件的自決權，包括分離權，但此權利更多是在建國時爲了讓各民族自願加入國家的政治策略，在現實中幾乎沒有實現的可能性。這一點可以從中央政府針對爭取分離的群體採取嚴厲措施而得到體現。加拿大最高法院於1998年Reference re Secession of Quebec案中裁定，雖然魁北克不能合憲地單方面脫離加拿大；但是，如果獨立公投以清晰的問題和明確結果表決支持獨立，將對加拿大其餘的省產生一個與魁北克展開「談判的義務」。在此案後，加拿大政府通過了《清晰法案》，明令省份獨立只能通過憲法修正，並對獨立公投施加嚴格的限制，導致「談判」變得很難成行。《清晰法案》規定，加拿大眾議院有權判斷公投文字是否清晰、贊成票是否佔絕對多數，意味著魁北克兩次以往單方面舉辦的獨立公投將不再被接納。即使上述兩個條件都具備而成功啓動聯邦政府和所有省份都參加的談判，爭取獨立的省份也僅能在有三分之二的省份同意的情況下方可修改憲法。修改憲法設置的門檻過高，使魁北克在遵守加拿大憲法框架下單方面實現獨立變得不切實際。2022年11月，英國最高法院一致裁決，蘇格蘭議會在未得到英國政府同意下不能合法舉行獨立公投。建基於近年英國政府的强硬態度，蘇格蘭和英國政府再次達成協議進行獨立公投的情況在短時間内也再無可能。

除了上述的少數例子，世界上絕大多數的國家都對非暴力的分裂國家行爲進行了規範、限制或懲治。美國第16任總統林肯曾表示，沒有任何一個州可以單憑自己的意願而合法退出聯邦，相關決議和命令在法律上都是無效的。1869年的Texas v. White案中，美國最高法院判定，各州沒有單方面退出美國的權利。2010年的Kohlhaas v. State案中，阿拉斯加州最高法院裁定，獨立行為根本違憲，阿拉斯加民眾也不能透過公投程序修改憲法。法院續指，「由於阿拉斯加州憲法的根基在於阿拉斯加州與美利堅合眾國之間的關係，它建立的政治架構和命名的政治社會，都不會在脫離該關係之外存在。」意大利憲法明文規定意大利是統一而不可分割的共和國。根據意大利憲法法院2015年的裁決，任何形式的獨立公投，包括把獨立公投寫入憲法改革的公投都是違憲的。2016年，德國聯邦憲法法院駁回任何州份試圖單方面脫離的可能，指出此舉違背了德國的憲法秩序。法院指出，就影響憲法秩序的事項，決定權在於全體人民，而不是個別州份。

在宣佈獨立公投違憲的國家中，西班牙提供了一個很好的案例展現個別州份舉行「違憲獨立公投」的法律後果。2017年10月，在西班牙政府憲法法院判定違憲和西班牙政府極力阻止的情況下，加泰隆尼亞照常舉行獨立公投，並根據百分之43投票率的公投結果宣布獨立成立加泰隆尼亞共和國，由此引發了一場曠日持久的憲政危機。加泰舉行獨立公投和通過獨立宣言事宜之舉動，促使西班牙政府於2017年10月依據西班牙憲法第155條對加泰實施特殊強制措施，包括解散加泰議會，暫停加泰的自治權，並由中央任命的官員取代加泰領導人，全面接管加泰事務。2019年10月，西班牙最高法院以煽動叛亂和濫用公共資金的罪名，對九名領導加泰獨立公投的政治領袖判處9至13年有期徒刑以及永久喪失公職資格。2019年，新上任的加泰隆尼亞自治區主席Joaquim Torra在選舉過程中拒絕在公共建築移除獨立標誌，被法庭裁定為以「反覆、頑固和頑固的方式」不服從法院命令，並施以18個月的選舉禁令。2020年，Torra被最高法院裁定為違反選舉法（在投票前必須保持中立態度）受到罷免。2024年5月，西班牙首相桑切斯所屬的工人社會黨提出的特殊案獲得通過，特赦數百名加獨人士，包括撤銷9人餘下的刑期（仍然維持罪名及禁止擔任公職的限制）。值得注意的是，此舉是建立於工人社會黨長期無法組成聯合政府而決定與兩個加泰獨派政黨達成特赦協議作爲條件換取換取支持桑切斯上台執政。相比香港以及早遏制任何分裂的可能性做為目標，西班牙的實質行動相對被動，直到加泰隆尼亞舉行獨立公投，乃至宣佈獨立宣言後，才以緊急措施和刑法予以干預，在實施對分裂勢力的壓制時同時受限於政治考量。從長遠來看，這將削弱政府禁止分裂的立場和執行力，並縱容分裂勢力進一步測試政府的底線。

與此同時，世界上也有不少國家通過相關法律，對非暴力的分裂國家行為進行及早規遏和嚴懲。俄羅斯、印度和土耳其反分裂的意志和決心體現在各個法律條文中，包括明令禁止侵犯領土完整或危及其國家安全團體的成立與活動和對分裂國家的行爲處以很重的刑罰。近年來，俄羅斯和印度對分裂勢力的立場愈加强硬，透過修訂刑法的形式對分裂國家的言行處以更爲嚴厲的處罰，並積極採取執法行動。修訂後的俄羅斯憲法第67條禁止任何旨在分割俄羅斯分領土的行爲（如法律提案），以及要求採取此類行為。俄羅斯刑法典新增第280.2條，對違反俄羅斯領土完整行為處以10年有期徒刑的處罰。2019年2月至今，印度依據原有的《非法活動防治法》判定了兩個獨立團體為非法團體，理由包括開展危害領土完整的活動，支持分離主義訴求等。2019年8月，印度政府強硬地廢除了克什米爾的自治地位，並宣稱此舉是爲了消除分裂主義和制止恐怖活動。2023年，印度最高法院2023年，印度最高法院支持政府撤銷喀什米爾自治地位的決定，裁定憲法第370條僅是一個臨時規定，廢除它是融合的終點，並確認這一舉措屬於合法行使權力的行為。

捍衛國家統一和領土完整是全世界國家的基本共識，絕大多數的國家都對分裂行爲進行了不同程度的規制與懲治。總體來看，不同國家和地區在規範和懲治分裂行為問題上都處於不斷探索的過程，沒有一成不變的方式，且無法一概而論哪種方式是最合適的。每個國家和地區的具體措施，都需要結合其本身的法律制度、歷史背景、社會政治環境等諸多因素來衡量是否能平衡國家安全與公民的合法權利；是否適度兼顧強硬打擊與引導導正，採取預防和糾正並重的策略；以及是否能定期調整優化，以適應社會政治環境的變化。

作者林詠茵是香港教育大學講師、香港大學法律學院博士生。文章僅屬作者意見，不代接香港01立場。

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