競爭法必須「加辣」　還競委會應有權力

社會不少人同意，競爭事務委員會打擊市場壟斷的成績欠理想，由油價到超市零售均可見一斑。但正如競委會主席胡紅玉所言，問題並非他們沒心，而是《競爭條例》的局限。
這條條例行之三年，進入檢討階段。商務及經濟發展局是時候回應競委會的訴求，為《競爭條例》加辣，改善市場競爭環境及保障消費者權益。

當英國第二大超市Sainsbury's去年宣布，將併購第三大超市Asda時，很多人已知道事情不會順利。一如所料，競爭和市場管理局（CMA）調查併購會否造成市場壟斷，損害消費者權益；原本佔據市場龍頭位置的Tesco亦向當局發功，力陳這宗併購的潛在問題。

環顧世界各地，英國、美國、新加坡的反壟斷部門都為併購把關。若併購金額或企業市場佔有率達到一定規模，涉及企業即使達成協議，這宗交易也要經當局審批，檢視會否阻礙市場競爭，損害民眾利益。

只規管電訊合併　專家：完全講不通

香港2012年通過《競爭條例》前，考慮過是否要引入相似的機制。當局曾援引意見指出，香港市場規模較小，可能會出現「自然壟斷」來達至經濟學上的「規模經濟效益」，未必適宜規管。未知原因是否如此，條例最終沒有賦予競委會把關併購的權力。目前唯一受規管的電訊業併購，原本亦有《電訊條例》把關，只是後來權力過渡至《競爭條例》，由合併守則規管。

當年的競爭條例草案工作小組主席、現任香港大學法律系副教授鄭建韓曾向《香港01》大表反對。「為何只有電訊業才受合併條例監管？完全沒有理由。不論法律理據上或是經濟學上是完全講不通的。」

再者，與香港市場規模相似的新加坡，同樣有併購審批的法定程序，合併企業的市場佔有率達一定規模，交易就要經政府審批。商務及經濟發展局有何理據，不在《競爭條例》引入併購規管？草擬條例時，當局曾謂「數年後檢討《條例草案》的成效時，可能將合併管制擴大至跨行業規管」，目前行之三年有多，相信商經局亦是時候「找數」。

應修例讓受害人興訟

競委會主席胡紅玉周二（1月15日）表示，正與當局檢討條文，除了合併規管外，還會考慮是否容許個人提出訴訟。目前《競爭條例》只賦予競委會調查壟斷行為，卻不許個別人士提出訴求；除非競委會已確認案件成立，受害人才可提出後續訴訟，申索補償。箇中局限，顯然而見。

反對私人興訟的常見原因，是減少濫告。然而，一來入稟者要考慮舉證難度、勝算等問題，並不一定會「為告而告」；第二，濫告並不代表企業會動輒得咎，仲裁機構總得檢視證據；第三，歐洲的競爭條例雖然容許私人入稟，但私人興訟的數量始終不多，案件通常由監管當局提出。由此可見，反對私人興訟的說法，未必站得住腳。在今次檢討條例之時，商經局若要再次攔阻引入機制，必須拿出經得起考驗的論證。

欠的是權力還是能力？

另一個值得檢討的，是競委會的調查權力或能力。胡紅玉指出，在部分情況之下，競委會沒有強制搜證的能力，例如無辦法下令油公司交出油價折扣等商業資料。翻看《競爭條例》，競委會須有合理原因懷疑對方可能已違反競爭守則，方能強制交出指定文件。這或許形成「catch-22」悖論：要取得文件才能有懷疑的理據，但要有懷疑的理據才能取得文件。

胡紅玉甚至指出，這會影響「寬待協議」的效果。正如各地的反壟斷法，香港的《競爭條例》同樣允許合謀者自首，供出資料換取免責，但胡紅玉早前接受《香港01》專訪時表示，由於競委會的調查對他們不構成威脅，所以他們亦沒有動機要自首換取寬待。

參看外界例子，例如英國的競爭和市場管理局在調查初段，同樣沒有權力強制對象交出文件，直至他們立案後，方能強制對方合作。英國或其他地區的監管部門，有否遇到與競委會類近的難題？商經局在與競委會檢討條例時，須研究問題的真正成因。若可透過修例來完善調查權力，則應從善如流；若問題不在權力而在能力，當局亦應考慮擴充競委會的編制，令他們有足夠能力應付調查工作。

競委會雖然要調查案件，肩負市場公平競爭的責任，職員人數及撥款卻似乎不足。在2017/18年度，競委會的人手才由49人增至55人，比起平機會的97人或私隱專員公署的75人，都相形見絀。在同一個年度，競委會的撥款為8,000萬，與私隱專員公署相若，但遠低於平機會的數目。

香港需要的不是向商家傾斜的「便利營商環境」，而是同時兼顧消費者權益的「健康營商環境」。就此，競委會任重道遠。在當年立法之時，《競爭條例》及競委會已經被大打折扣。現時商經局到期檢討《競爭條例》，實應同時檢討競委會的工作範圍，在人手編制及撥款方面為之充權。