【意大利亂局】民粹政黨掀憲政危機　脫歐之路還會遠嗎？

作為其中一支曾奪世界杯的隊伍，意大利缺席本屆賽事已是一大憾事，但對於國內民眾、以至全球觀察家而言，目前意國的憲政危機遠比失去參賽資格更為重要。意國總理來去匆匆，近十年已有五位總理走馬上任，政治勢力不斷分裂，由一代花花公子貝盧斯科尼（Silvio Berlusconi）到真蒂洛尼（Paolo Gentiloni）所籌組的聯合政府可見一斑。今次憲政危機不僅反映政治勢力愈趨碎片化，更潛藏着一個至關重要的問題：兩大民粹政黨 — — 左翼五星運動（Five Star Movement）和右翼北方聯盟（Lega Nord）聯手組閣的「奇特」組合，會否把意大利送上「脫歐之路」？

意國例子非偶然　民粹成主流是世界大勢

在不少觀察家眼中，意國憲政危機的重要性，在於會否打開一扇破窗，令整個歐盟陷入分裂之路。早前，國際金融大鱷索羅斯 (George Soros)  在歐洲外交關係理事會（European Council of Foreign Relations）年會中，發表了一篇名為《如何拯救歐洲》的文章，指出歐盟內部正受反自由主義（Illiberalism）所威脅，並提出三個解決方案，以保歐盟這個「和平計劃」可繼續運行。

事實上，意國的政治困局，正是全世界對傳統政客和建制內部不滿的縮影。五星運動和北方聯盟本為意識形態和政策倡議分歧極大（甚或矛盾）的政黨，前者提倡直接民主、增加福利開支、綠色經濟和反貪；後者支持減稅、反移民及北面較富裕地區獨立成國。但何解兩者皆在大選中取得佳續，更有意籌組聯合政府？（註）

註：意大利總統馬塔雷拉（Sergio Mattarella）否決薩沃納（Paolo Savona）的財長提名，組閣失敗，或須重新舉行大選。

雖說施政理念南轅北轍，但兩黨在選舉策略上，皆觸動到兩大民眾最關心的議題 — — 歐債危機後的緊縮政策和難民問題。為應付因過度借貸而爆發的金融危機，意國按歐盟和IMF要求推行緊縮政策，大幅削減政府開支，嚴重影響基層民眾生計。更重要的是，推行緊縮政策後，意國經濟可謂毫無起息，GDP總量由2008年的2.39萬億元，下跌至1.86萬億元，而失業率仍徘徊於11％（2016年世界銀行數據）。簡單而言，即是「愈緊縮、愈窮困」，故可見倡議基本收入的五星運動可在拿坡里（Naples）、巴勒摩（Palermo）和卡利亞里（Cagliari）等較落後南部地區有廣泛支持。

不過，在北部較受歡迎的北方聯盟則是另一個故事。北方聯盟主席薩爾維尼（Matteo Salvini）大打反移民牌，情況一如法國極右領袖馬琳勒龐（Marine Le Pen）和匈牙利總理奧班（Viktor Orbán）的選舉策略。自歐洲難民危機爆發，由於意大利（和希臘）處於地中海入口，不少非洲和中東的難民取道兩國登陸，故意國國內的尋求庇護者遠較大部分歐盟國家多（還未計算非法入境者）。然而，民眾不滿救濟難民所帶來的福利開支和社會問題，正是北方聯盟的反移民政策能吸引廣大民眾支持的原因。

須知，此劇本並非首次出現。在意國大選前，不論是德國、法國、比利時、波蘭、匈牙利，還是歐債危機肇始時的希臘，民粹領袖的支持度節節上升，是因廣大民眾已對傳統政黨和建制政客信心盡失，無法解決積弱已久的社會問題和歐盟雙邊關係，令民望將希望投放到極端政黨，望激進政策可帶來改變。儘管多國情況不盡相同，但疑歐派和民粹領袖走入主流已是不爭事實。問題是，歐盟應如何回應疑歐派，以保意國不會被民粹領袖騎劫，引領上脫歐之路呢？

民粹興起是政策使然　政策改革不可是鐵板一塊

平情而論，民粹領袖所開的空頭支票的確可打動選民，但歐盟在政策上的誤判，才是極端政黨支持度上漲的底因。目前，歐盟內部債台高築（按政府債佔GDP比率）的國家不只有意國（132%），還有希臘（180.8%）、葡萄牙（130.1%）、塞浦路斯（107.1%）和比利時（105.7%）等國（歐洲統計局，2016）。按歐盟要求意國和希臘執行的緊縮政策效用來看，一旦債務危機重臨，其效果很大機會是適得其反。

按歐盟的邏輯，債台高築的國家可透過緊縮政策，減低政府開支，提升經濟競爭力，以重建所謂的「投資者信心」，解決債務問題。不過，此等奧地利經濟學派的想法，忽略了三大副作用：一，在緊縮政策下，政府削減福利開支，以減輕政府在資源再分配的重要性，此舉往往對基層的打擊遠大於富者（按比例而言），加劇貧富差距，令基層產生為銀行家買單之感；第二，緊縮政策長期或會重建投資者信心，但必先經歷陣痛過程，情況一如民眾預期經濟下行將臨，須節省開支，積谷防饑，反過來令整個經濟陷入通縮的惡性循環；第三，以歐盟經濟體的關聯性而言，一國削減開支定必會產生漣漪效應，間接衝擊其他經濟體，即是把問題「出口」到他國。

此外，早年簽定的歐盟法律《都柏林公約》（Dublin Convention），同為意國的政治危機埋下伏筆。目前歐盟難民分配機制「有趣」之處，在於《公約》規定尋求庇護者，只能向第一個踏足的簽約國提出庇護申請，而該國則有責任審核並提供基本生活所需。換言之，當眾多歐盟國家不願為意國或希臘分擔責任，自然引起民眾的疑歐情緒。

意大利的憲制危機表面上是緊縮政策和難民問題的後遺症，但根本原因應落在歐盟政策上。政治上，歐盟作為超主權實體，本須協調各國矛盾，但奈何歐盟的政策不單沒有顧及成員國之間發展差異，以劃一標準去規管成員國（如財政赤字佔GDP不可超越3%），加上無法預視的難民危機爆發，才會衍生出各國反自由主義（Illiberalism）興起的思潮。

目前，要判定意大利會否踏上脫歐之路仍是言之尚早，但意國的憲制危機，正正給予歐盟警示作用，說明民粹主義當道並非無緣無故，而是刻板和欠缺彈性的政策所致。解決問題之道，在於歐盟能否採用前沿思維，重新審視各國發展差異，按個別「國情」制定政策，化解分歧。反之，若歐盟續以當前的機制處理成員國之間的矛盾，意國的憲政危機肯定不會是最後一次，而索羅斯最擔心的一天亦會逐漸迫近。