【稅制改革．觀點】稅基狹窄非致命　別藉此加重大眾稅賦

「稅基狹窄定出亂子」成了香港政府官員的常用詞，但凡回應稅制的言論，官員也會強調香港稅基狹窄，要改革稅制，應付經濟不景和人口老化的財政開支，彷彿擴闊稅基不辯自明。政府更曾經大費周章，成立委員會檢討稅制。現實可是如此？香港稅基狹窄，但稅收足以應付財政需要，也不必然導致財政危機。即使經濟危機來臨，多加稅種徒令普羅大眾百上加斤。政府有必要改革稅制，但目標不應只為增加稅收，而是令稅制更公平公義。

稅種雖少　不必然導致公共財政風險

政府曾經在 2006 年展開稅制檢討，原因是稅基過於狹窄、過分依賴少數納稅人及物業相關收入，收入波動，人口老化，增加競爭力等支出會增加。政府提出開徵商品及服務稅，擴闊稅基，以保持稅收穩定。在民意反對下，政府放棄建議。直到今天，政府也沒有再徵收新稅，只是在現有稅種調整稅率稅階。政府成立了稅務政策組，包括研究擴闊稅基和增加收入。

政府並非安於現狀，相反，官員經常警告港人，近年庫房充盈非必然，當年要檢討稅制的原因，到現在仍然適用。即使港人反對此刻添新稅，但不少仍同意政府說法，即稅基過於狹窄，只是未到時候改革稅制。然而，「01觀點」認為香港現在的稅制已滿足財政需要，不需要擴闊稅基。調整稅制，目標是公義分配社會財富，有助長遠規劃，培育新一代，並在逆境時避險。

香港稅種少是事實。與經濟合作發展組織成員比較，香港缺少商品及服務稅、資產增值稅、遺產稅、社會保險費等。政府依賴利得稅、印花稅、薪俸稅和地價為收入來源。前三者佔了 2006-07 至 2016-17 年度約五成政府收入。同期地價收入則通常佔一至兩成多。

無可否認，這幾項主要收入，極受經濟周期影響。在經濟轉差時，它們佔整體收入的比例下滑。觀乎過去二十年，在 1999-2000 年度，利得稅只佔政府整體收入 16%，較 2015-16年度的 31% 少近一半。經濟轉差，打擊樓市，拖累印花稅和地價收入，前者佔政府收入比例最低時僅得 4%，後者更只得 3%。幾項主要稅項之中，利得稅和薪俸稅比較穩定，分別維持兩成多及一成左右。

按此思路，印花稅和地價收入看來波動，為何反對擴闊稅基，穩定收入來源？

政府本有能力減少波動收入　中期預測亦見平穩

首先，地價收入波動不能全歸咎於外在因素，政府也是幫凶，而政府本有能力穩定這筆收入。上文提及地價收入，主要來自賣地和補地價。在 1998年，政府為了挽救樓市，停賣土地九個月。在 1999年，政府取消定期公開拍賣，改為發展商勾地，避免拍賣失敗而進一步打擊樓市，直至 2013 年才取消。在經濟不景時，勾地制度有一定存在理由，但政府沒有在經濟復蘇後調整政策，按序推出地皮招標，充實地價收入。

過去地價收入波動，將來的情形又會如何？政府的預測是，至少未來五年平穩。官員們如果相信自己的預測就不應再宣稱地價收入波動。在本年財政預算案，財政司司長陳茂波預測未來五年的地價收入，以過往十年地價收入佔本地生產總值的平均水平（即 3.6%）計算，而政府預測的本地生產總值，每年有約 5% 增長，表示地價收入增加有期，非忽高忽低。再者，此推算也較前任財政司曾俊華樂觀，後者假設收入佔本地生產總值的 2.7%，即過去 30 年的平均數，似乎要修正勾地制度的例外狀況。

既然地價收入的中期預測仍然穩定，收入波動一說則是錯誤。收入也許有多有少，但總體上升，其他稅種亦然。即使不增加新稅，單靠現時稅種和稅收，政府也能支撐公共開支，那就沒有理由開徵新稅。稅種少不必然出現財政危機。

退後一萬步，即使經濟突然走下坡，政府如果繼續推出地皮及補地價，每年二、三百億元土地收入非遙不可及，加上歷年財政儲備，足以支撐公共財政相當時間。如果經濟平穩發展，四、五百億元不成問題，而這筆金額已佔政府收入一成。

「01觀點」多次批評政府高地價政策，因為這政策最終導致小市民負擔高樓價和房租。政府要擺脫倚重土地樓房的公共財政。縱然如此，調整政策需要時間，在檢討之際，政府可同時確立地價收入為中短期財政來源。

徵銷售稅　猶如殺雞取卵

那麼，香港應維持稅制原封不動麼？非也。經濟順景時，開徵如商品及服務稅的項目，對經濟收入幫助有限，在經濟轉弱時，開源節流無可厚非，但對象不應是依賴工作生活的普羅大眾。再者，當年香港討論引入商品及服務稅時，提出會酌量調低薪俸稅或利得稅。一加一減下，高收入人士和企業的實際影響減少，但中底層市民則平白在購買必需品時多了賦稅。政府絕不能為增加收入，壓榨市民。

要改革稅制，更可取的辦法，是向最高收入的個人及企業徵收更多稅款，提升庫房收入，不需向中產和基層開刀。改動稅制的目標不只是穩定和增加收入，而是更根本的分配正義。