【預算案．觀點】「量入為出」具詮釋空間　陳茂波應勇於求變

財政預算案宣布在即，林鄭月娥曾表示在上任特首後會展現理財新哲學，以「有創意」的方式理解《基本法》107條「量入為出」的規定。公眾期望今屆政府會增加公共開支比例，為民紓困。過去政府囿於公共開支不得超過本地生產總值20%的標準，少有推出恆常惠民政策，今年度的財政預算案在在是政府糾正錯誤的大好時機。

《基本法》107條爭議大　20%標準緣何而起？

事實上，《基本法》107條的訂立過程不無爭議，觀乎歷史檔案，當時就有人反對就此立法，起草委員亦對條文字眼多番斟酌，最終起草委員沒有為「量入為出」畫上死線，保留了很大的詮釋空間。到底何謂「量入為出」，實在眾說紛紜，但一般官員都將公共開支訂為本地生產總值的20%，這規定可見諸於多份財政預算案，但是對於標準從何而來，有何理據，卻一直含糊不清。

《基本法》107條
香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。

追本溯源，夏鼎基於1976 – 77年度的財政預算案提出20%的準則，有鑑於當時的社福支出大增，夏鼎基認為政府要限制開支。但是隨着政府的開支屢屢超出標準，夏鼎基於1981 – 82年度的財政預算案宣布放棄20%的標準。及至彭勵治上場，他也曾表示不應為公共開支畫下死線。

但是在回歸過後，大部分財政司司長都對於20%的準則奉若圭臬。回歸過後香港面對金融風暴，政府要實施反經濟周期措施，公共開支一度介乎本地生產總值的21%-22%，到了梁錦松上任財政司司長後的第一份預算案，政府的開支更達本地生產總值的22.9%，他在當年的「中期預測」即提出在2006 – 07年度將開支回復到本地生產總值20%的水平，此後每年的財政預算案，均有提及開支不多於本地生產總值20%的標準。

開支受限　基層權利遭受剝削

規限開支固無不可，但是政府必須提出充份理據，可惜的是，20%開支的標準既非《基本法》規定，背後也欠缺堅實理據。反之，這標準卻是為禍甚深，就像當年梁錦松為求達致所謂的開支標準，就曾於2003年削減 11.1% 綜援，令基層、社會弱勢陷入窘境。

申領綜援者乃社會最弱勢的一群，他們礙於種種限制，未能工作，政府理應為他們提供最低保障。但是開支標準卻令保障隨着經濟波動，變相威脅到基層的基本權利。縱然政府提早於2005-06年度回到20%的開支標準，但犧牲的卻是一眾貧苦大眾。

此外，20%的標準亦令官員不敢作出長遠規劃，就算錄得盈餘，也只「派糖」了事，難以解決社會問題。觀乎歷屆財政預算案，官員在推出福利政策時，往往強調不過是「一次性」福利，政府官員更加會在開支原則中強調應避免將支出恆常化。舉例來說，香港的教育開支佔本地生產總值比例長期低於先進國家水平，不多不少源於20%的「緊箍咒」。

可以說，就連提出標準的夏鼎基，也曾「今日的我打倒昨日的我」，官員仍然執迷於此，實不過是畫地自限。陳茂波在去年宣讀的財政預算案中，縱然也有提及20%的標準，但是該份預算案理論上是由曾俊華撰寫，實非陳茂波之過。及後任志剛提出政府開支不應限於本地生產總值20%，陳茂波表示同意，觀乎政府新聞網的「政府評論」，林鄭月娥在2016年更言「《基本法》160條條文中，你沒有理由要我每一條也同意，譬如第107條我不同意。」公眾期望今屆政府能夠打破20%的規限，甚至在預算案寫明該規限已成歷史。

維護基本法 應對新形勢　2016年8月12日
當然你說《基本法》160條條文中，你沒有理由要我每一條也同意，譬如第107條我不同意，甚麼叫量入為出？

政府不應迷信基建　政策須直接惠民

但是增加開支同時，政府必須本乎公義，將資源有效分配。過去，政府相信所謂溢出效應，就是將大筆資源投放基建，期望能夠帶動經濟，間接惠及基層。但是政府近年大興土木，社會問題卻日趨嚴峻，貧富懸殊問題也無多大改善。我們固然不反對基建，但是這些基建必須為社會帶來結構性轉變，例如將部分中環的設施、企業轉移至新界地區，不然，政府倒不如將資源直接支援基層市民。

政府應多管齊下，根治社會積弊。正如「01觀點」多番指出，房委會在1988年開始自負盈虧，對社會影響深遠，基層的住屋權屢受剝削，甚至出現了領匯鬧劇，政府應該給予房委會恆常資助，修正問題。此外，政府更需增建公屋，降低公屋的入息、資產限制，讓更多市民可以入住公屋。在教育方面，政府更應實施資助大學免學費，減輕學債壓力。今屆政府在推出理財新哲學之餘，更需展現出政策新哲學，落實恆常惠民政策。