【單程證．觀點】審批權只屬中方？　先要正視中港出入境管理史

近日，保安局回覆立法會有關「單程證」的統計資料顯示，去年有逾5.7萬人持「單程證」來港，創近十年新高，平均每日有約 157 人持「單程證」，超出每日 150 個限額。
俗稱「單程證」的「前往港澳地區通行證」制度建立至今，已有逾140萬新移民來港，讓無數分隔於中港兩地的家庭得以團聚。家庭團聚是基本人權，本來無可厚非，惟現時單證程申請的審批權屬大陸一方，香港無從置喙，根本不利特區政府制訂長遠人口政策，完善各項房屋、社福以及教育等政策的規劃。政府回應時更認為，沒有需要及理據要求大陸當局改變現行單程證制度及審批工作，完全放棄在「一國兩制」下原屬香港自治範圍的出入境管制權。

中港之間的邊境管制始於1950年代，那是因應時代變遷而設置的新措施。基於人道理由和對勞工的渴求，當時港英政府一直酌情處理來自大陸的非法移民，自1962年起更向那些成功抵達市區、有親友接濟，而且具工作能力的大陸人簽發身份證，只有在邊界截獲的偷渡者才會被遣返。

然而，自1966年文化大革命爆發，大量大陸人湧至香港，有超出香港承受能力的趨勢，港府於是自1974年底起嚴格執行「抵壘政策」，但中港邊界依然非常熱鬧，抵疊人數仍節節上升。為此，港府在1980年下旬一日內三讀通過入境修訂法案，改為「即捕即解」政策，以後所有由大陸非法入境者均會被即時遣返。

自1980年代起，申請單程證成為大陸人合法移居香港的主要途徑。此後，大陸當局和香港政府不時磋商，按需要修訂制度，展示出實事求是的態度。1982年，港府與大陸當局達成協議，議定由大陸來港定居者須持單程證，配額為每日75個。中港所以訂立限額，是因為雙方均同意香港承受能力有限，必須將移民人數控制在合適範圍以內。1986年年底，中國政府進一步完善相關法規，訂明中國公民要到香港定居須符合一定條件，而主要目的是協助大陸人來港與居港家人團聚。

港澳辦主任張曉明在最新一期《紫荊》雜誌上撰文，引述已故前港澳辦主任魯平在1987年基本法起草委員會會議上，已為處理單程證審批權的爭議「一錘定音」。文中引述魯平指《中英聯合聲明》表明大陸人進入特區將按現行辦法管理，亦即憑大陸公安部門簽發的通行證，不需要港英政府批准，更指「如果把批准權完全交給香港方面，實際上也是很難保證做到有效控制的。」

然而，翻查1984年簽署的《中英聯合聲明》附件一第14節中訂明：「對中國其他地區的人進入香港特區將按現在實行的辦法辦理」。換言之即根據過去雙方「有商有量」方式因應香港的不同情況，可不時修訂相關政策措施，包括申請人類別和數量等，上文亦見不同時期有不同的出入境管理措施。及後制定《基本法》時，在第22條第4款中亦規定：「中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續，其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。」中央政府在諮詢香港後可決定來港人數，即由從前每日75人倍增至現在150人，但條文沒有註明哪一方有權審批誰人來港，這原本是中港雙方迴旋的空間。

大陸一方政府有權審批當地人民的出境，但根據上述「一國兩制」的原則，入境政策應屬港方的內部事務，特區應有權審批誰人可以入境。但過去政府在單程證申請的審批過程中角色一直過份被動，未有主動向大陸一方爭取誰可來港，新移民的身份背景與人口特徵更無從過問。最過份的是連立法會議員張超雄向保安局查詢來港人士的類別時，逾九成都歸類為「其他類別」，數據亦沒再細分，令人無從分析背景，可見單程證審批的過程透明度極低。

過去的統計數字反映，不同年份來港人士人數不穩定，去年達5.7萬人，但前幾年卻大跌至三萬多、四萬人，若按年齡及性別分類，去年最多申領人屬於25歲至34歲的女性，佔整體約16%；而屬5歲至14歲、及15歲至24歲組別的申領人，人數均較前年急增77%及125%。而過去的數字亦反映，舉例如2006年，持單程證來港者的年齡中位數為27歲，但2012年則為36歲，差距達9年之多；又如性別比率，在2003年，有75%持單程證來港者是女性，但2016年的數字則為60%。單看這些數據，便可知新移民的人口特徵可以變化很大。

不同的年齡、性別以至來港人數，根本地影響各類社會政策的制定，如某年有大量適齡兒童來港，那便需安排更多學位應付就學；如有大量適齡就業人口，亦可能需要提供更多職業培訓名額、來港適應班等，以便盡快適應新生活，融入香港社會；又如大批長者來港團聚，則可能需要預備醫療和安老相關的服務等。

總括而言，現時單證程審批權只屬大陸一方，根本不利特區政府制訂各項長遠社會政策的規劃。特區政府亦無視過去中港雙方在制定出入境政策時「有商有量」的歷史，根本地放棄在「一國兩制」下原屬香港自治範圍的出入境管制權。