【01周報社論】《公共交通策略研究》　欠缺的正是整體策略

港府運輸及房屋局上周三（6月7日）公布《公共交通策略研究》報告，為未來公共交通發展定下策略方針，雖然報告中的不少建議，確實回應了一些社會上對改善公共交通服務的訴求，但是，每天都要承受交通擠塞、長時間通勤之苦的香港人，恐難因此「脫苦海」。皆因這份報告仍未擺脫「頭痛醫頭」的官僚思維，港府必須針對交通問題背後的深層次矛盾對症下藥，始能打破港人要日復日、年復年，將寶貴時間浪費在路上的宿命。

《公共交通策略研究》報告內共有67項措施，當中有14項屬全新措施。平情而論，若說這份報告一無是處，並不公允，因為報告中提及的一些措施，社會確已爭取多年，政府願意認真研究檢討，是一件好事。例如政府在報告中提出，隨着新界西北區人口不斷上升，會研究是否需要興建新的鐵路直接接駁市區，要知新界西北區居民多年來都爭取興建新鐵路，但一直糾纏在鐵路走線、造價、成本效益等難題上，一直拖拖拉拉。此外，報告亦提出增設巴士轉乘站，開拓較舒適的新式長途巴士服務等，若這些建議能逐步實現，一些每天要跨區上班上學的市民，應會視之為好消息。然而，就算這些政府建議的措施能一一實現，是否意味香港人的通勤之苦，就可以得到解決？這個答案，恐怕是否定的，因為報告未有就着香港交通的其中一個深層次問題，亦即塞車的問題，提出解決的策略。

事實上，香港人經常要面對塞車之苦的主要原因，是路面的車輛愈來愈多。過去十年間，本港已領牌車輛數目已由50多萬輛，到今年3月為止已超過75萬輛，根據交通諮詢委員會的資料顯示，近年本港市區平均行車速度不斷減慢，部分主要路段在早上繁忙時間的行車速度僅約每小時十公里，甚至更慢，亦即較一般成年人每小時四至五公里的步速，僅僅快了一點點。隨着車輛數量每年以約3.4%的速度增長，但道路總長度按年增長可能只有約0.4%，預視塞車問題勢必愈來愈嚴重。

因此，只要車輛增長速度依舊，路面上將會愈來愈多車輛行駛，就算公共交通服務作怎樣的改善，例如座位舒適一些、班次頻密一些，市民所承受的塞車之苦，仍然會不斷惡化。而今次報告對如何緩抑汽車數量增長，只有片言隻語，表示會「積極從多方面紓緩道路交通擠塞情況」。

惟撇開「積極」、「多方面」這些空洞的言詞，當局的跟進措施，只是就着已經研究了30多年的電子道路收費計劃，又再進行「深入的可行性研究」，長期困擾香港的商用車輛泊車問題，又要再研究兩年，至於最關鍵的控制私家車數量增長問題，又以一句「繼續研究」敷衍過去。

要知早在2014年初，運房局已就本港交通擠塞的問題，委託交通諮詢委員會進行研究，有關報告早在2014年12月出爐，但兩年多後的今天，報告中的不少建議，至今仍然被政府冷待，例如交諮會曾明確建議，應該提高私家車的首次登記稅和牌照年費，以直接遏止私家車增長。但結果是政府就這項建議只是做了一半，就是在今年初宣布取消電動車的首次登記稅寬免，卻沒有一併調高燃油私家車的首次登記稅，導致購買電動車的成本大增，不少購車者轉為購買燃油私家車，不但未能從整體上遏止私家車數量增長，且更多人購買燃油私家車，只會令路面廢氣問題更趨嚴重，無論從解決塞車，以至改善污染的角度，都是一個愚不可及的蠢政策。

塞車問題是不少大城市的通病，能否從根本着手，緩抑私家車入手，端視政府是否有足夠的施政魄力。就如與香港一樣地少人多的新加坡，該國政府便提出了抑制私家車增長的明確目標，繼2012年8月起將汽車增長率定在1%，最新的目標更進一步降至0.25%的增長，並以「擁車證」配額競投制度，大幅提高購置私家車的成本，同時透過提升公共交通服務水平、推出非繁忙時段車費優惠等，多管齊下吸引當地市民放棄買車、多使用公共交通服務，令當地塞車問題得到明顯改善，在在證明透過控制私家車增長以解決塞車的問題，非不能也，只是視乎政府為與不為而已。

而相比控制私家車增長，曾否有官員思考過一個更根本的問題，就是為何每天有大量市民，要由全港各區湧到中環一帶的中心商業區（Central Business District，CBD）上班；下班時又要從中心商業區逼車逼人，花極長交通時間回家，令香港每天上下班時間都上演「人口大遷徙」？

這個情況更有數據上的支持。根據政府統計處的2016年人口普查結果，新界在職人士要跨區上班的比例，由1996年的44.3%，升至去年的49.5%，考慮到20年來新界居民人口明顯大幅增長，每天需要由新界區到市區上班的人潮，實際增幅應該更加顯著，客觀結果是公共交通運輸系統的負荷愈來愈沉重，市民亦要花更多時間、金錢在每天的上下班通勤之上。

造成這個局面，顯然是政府的城市規劃出現了嚴重的失誤。過往香港的城市發展策略，往往是住屋與產業發展相輔相成，例如在上世紀50、60年代開始發展觀塘區時，政府除了籌劃興建公共屋邨之外，同時亦大力發展該區的工業區，既為當區居民創造大量的就業機會，亦為香港的產業發展，提供大量的人力資源配套，為香港經濟、社會發展提供源源動力。其後如荃灣亦循「自給自足」的衛星城市發展概念，以住屋與產業配合作市鎮規劃。

只是到了屯門新市鎮發展，這套衛星城市的發展模式開始出現問題，就是隨着香港的勞工成本上升、工業逐漸北移，屯門的工業發展屢振不興，造成大量該區居民要跨區尋找工作機會，加上當初屯門的衛星城市設計，令該區對外交通容量相對有限，需要跨區上班的居民苦不堪言。有了屯門這個「失敗」的教訓，其後港府在規劃其他新市鎮時，例如天水圍、東涌等，都變成以居住為主，並輔以其他交通設施配套，每天將居民「送」到中環一帶的CBD上班。

當年政府因為屯門經驗而因噎廢食，就是今天大量香港人每天都要經歷「人口大遷徙」的主要原因，就算政府再設法提升公共交通服務的質量，加開幾多條跨區巴士線、多建幾多條接駁新界與市區的鐵路線，都解決不了最根本的問題，反而只是不斷地加強現有中心商業區的重要性，令更多市民要湧到該區就業，政府又得籌辦更多長途公共交通路線，造成惡性循環。

因此，若要打破這個困局，政府就不能繼續頭痛醫頭，因循地以公共交通政策的思維處理問題，而是要從香港的城市規劃高度，謀求從根本上解決難題之道。政府應該思考的，是如何「拉鬆」整個城市，由現時以中環一帶作為中心商業區的格局，變成「雙CBD」，甚至是「多心型」的城市規劃架構，將中心區的功能分散到不同區份，從根本上紓緩城市核心區域的負荷。

這個概念，並不是什麼劃時代的突破性構想，而是不少人煙稠密的國際大都會都正採取的成熟規劃模式，例如港人熟悉的東京，除了傳統的銀座、丸之內一帶的中心區域，還有多達七個副都心，並透過四通八達的鐵路運輸網絡，將整個城市有機地連貫起來。

試想，如果香港除了中環一帶之外，在其他區份例如新界東北、新界西等，亦有一個副都心承載部分中心商業區的功能，將一些政府大樓遷進該區，吸引各行各業進駐，以至在完善的產業政策規劃下，將這個副都心作為香港發展新興產業的重鎮，創造大量的實體經濟產值以至新的就業機會，既令不少新界區的居民毋須再將時間、金錢虛耗在沒完沒了的「人口大遷徙」之中，更為香港的經濟社會發展增添新引擎，才是解決深層次矛盾的治本之道。

或許這又回到了一個老問題，就是運房局只管運輸和房屋兩項政策，若要將交通問題提升至城市規劃、產業政策的高度解決，運房局根本應付不來。這個說法確是事實，但非事實之全部，因為政府的管治團隊，從來都是一個整體，特別是當初設計問責制的時候，各個司局長亦成為行政會議的當然成員。根據時任特首的董建華的解釋，這個安排的目的就是要所有司局長「直接參與制定政府的整體政策，決定政策推行的優先次序，協調跨部門的工作事項，使到施政能夠更快捷、更全面回應社會的訴求和切合市民的需要。」

只是，各個政策局的領導者雖然由公務員改成政治任命官員，但是各個問責班子的官僚習氣仍然未改，局長往往困在自己分管的政策領域思考，而不懂得從香港社會整體利益的角度考慮，司長以至特首更對這種政策局之間各自為政的作風未加改變整合，今次運房局的《公共交通策略研究》報告，正正是這套官僚作風下的產物。

因此，無論是解決香港的交通問題、住屋問題、產業發展問題等等，候任特首林鄭月娥都必須打破各個政策局各據山頭的局面，以一個政府、一套班子的思維，集合整個團隊之力為港人解決種種盤根錯節的深層次結構矛盾。此雖說易行難，但林鄭月娥既表明要樹立施政新風，除了重新團結社會，如何團結目前猶如一盤散沙的問責班子，將是她上任後必須面對的重大問題。

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