【01周報．財政預算案】解構港府4萬億身家　有幾多可還富於民？

政府將於28日公布《財政預算案》，綜合多間會計師行預測，截至3月底，港府年度財政盈餘有望達1,600億元，財政儲備更有可能衝破1.1萬億元大關，相當於現政府28個月開支。
政府坐擁坐萬億元儲備，卻得物無所用。特首林鄭月娥提倡「理財新哲學」，表示政府過往很長時間「不是太夠膽駛錢」，而且很多措施以非經常性開支運作，製造了各種施政問題，認為未來在開支方面應「大膽一些」。
當社會要求政府打開庫房大門前，先要解答公共財政的基本問題：究竟香港政府有多少錢？又有多少錢可用？

9個「儲水庫」​放萬億財政儲備

近1.1萬億儲備，與其它是「大水塘」，不如稱之為九個獨立的「儲水庫」。

第一個「儲水庫」，政府一般收入帳目，其中存有應付政府日常運作的流動資金，為稅收、差餉、物業及投資和公用事業等收入。扣除各部門的資助、開支及公務員薪酬等後的歷年累積結餘，現時有5,600多億元。

另外八個「儲水庫」，是為按指定用途而設的基金，其中基本工程儲備基金來自賣地和補地價等收入，主要用作投資基建和工務工程；創新及科技基金供推廣創科之用；資本投資基金則為投資港鐵、房委會和科技園等立法會財委會指定機構而設。

財政司長陳茂波早前曾預計，未來十年政府要支付4,500億元作公務員退休長俸，加上交通基建、開拓土地建屋等等，整體而言，政府開支5年後將由現時的4,900億元增加到6,000億元，屆時財政盈餘僅相當於18個月的政府開支。

不過，政府持有的資產不止萬億儲備。政府把財政儲備連同其他資產存放於外匯基金，由金管局負責管理，投資股票和債券等。外匯基金目前資產總值4.02萬億元，為歷來最高。以2016/17年度政府開支逾4,600多億元推算，外匯基金的資產足夠應付政府八年多開支；假如將資產全數均分予全港740多萬人，每人可分約54萬元。

法例限制動用外匯基金

現實中這筆巨額資產當然不能用「分豬肉」思維管理。外匯基金受《基本法》和《外匯基金條例》嚴格規管，有穩定港元匯價、保持貨幣金融體系和國際金融中心地位的重責，不能輕易動用，但這不代表政府無靈活理財空間。

外匯基金可簡單分為貨幣基礎、近1.1萬億元財政儲備，及累計盈餘三部分。

貨幣基礎佔外匯基金42%，現值約1.69萬億元，負責香港聯繫匯率制度。《基本法》第111條規定，發行港幣需有百分百的準備金。現時三家發鈔銀行印行港幣，必須以1美元兌7.8港元的固定匯價，向外匯基金繳納美元，換取負債證明書作為發鈔準備。貨幣基礎亦包括金管局發行的紙幣及硬幣、短期票據和長期債券等外債，以及為應付熱錢湧港而向銀行體系注入的資金。

財政儲備帳及額外3,051億元政府基金及法定組織存款，共佔外匯基金34%。政府為確保特定服務範疇有穩定資源，會成立專用基金，以免資源受經濟及政府收入波動影響，例如環境及自然保育基金、關愛基金、語文基金等。這些資產存放於外匯基金集中管理，以壯大基金規模。

以上兩部分資產計作外匯基金的負債。扣除負債後，外匯基金的淨資產就是累計盈餘。外匯基金投資利潤扣除利息及政府分紅後，便會撥入累計盈餘。

假若外匯基金出現虧損，便會以累計盈餘來抵銷，支付政府分紅。除了2008和2015年外，金管局年年賺錢，去年更大賺2,520億元創歷史新高，累計盈餘已由金管局1993年成立時的1,300億元，升至去年的逾7,000億元，相當於政府去年度開支的1.5倍。這一大筆錢未有特定用途，現時是作「錢揾錢」，繼續投資滾大累計盈餘。

7000億投資盈餘無所用

社會不時有意見認為，現在外匯基金的儲備水平已足夠，促請政府從外匯基金調撥資源予公共開支以紓民困。根據《外匯基金條例》第8條，財政司司長有權把外匯基金轉撥入政府一般收入內，大前提之一是，轉撥不能影響外匯基金的原有目的，即保持本港貨幣及金融體系穩定健全。

換言之，現時1.69萬億元的貨幣基礎不能隨意動用，再扣除政府可隨時提走的約1.1萬億元政府財政儲備等等，餘下約7,000億元的外匯基金累計盈餘，政府又可否取出部分款項，還富於民？

官員的回答是：「不可以」。歷任財金官員一再聲言，香港屬小規模開放型經濟體系，容易受大量及高速的國際資金進出本地市場的影響，難以預測下次金融危機時所需要動用的資金數目，故金融體系越龐大，就更需要一個龐大的外匯基金作為後盾。

回顧歷史，每當香港出現金融危機，外匯基金確實都會發揮作用。最經典一幕發生於1998年，港府破天荒入市「打大鱷」，政府動用1,180億元外匯基金買入港股，成功守住香港金融體系。當年港股市值2萬億元，如今已增加17.5倍至超過37萬億元。假若今天本港金融體系再受攻擊，按20年前港府救市資金比例計算，港府至少需斥資2.1萬億元救市，遠多於現時7,000億的累計盈餘。

當年有份領導救市的時任財政司長曾蔭權及金管局總裁任志剛，於多年後仍心有餘悸，認為外匯基金儲備水平沒有上限。任志剛表示，「即使聽起來有點貪心，但我仍然會回答：『愈多愈好。』」曾蔭權亦曾警告，任何削減外匯基金資產的建議，均有可能向投資者發出錯誤信息，後果可以相當嚴重。

財爺可改投資分紅用途

外匯基金每年的投資收益，有一部分會按既定機制分紅至政府財政儲備，作為政府每年收入的一部份。此分帳機制更有改動先例，過往的分帳金額是按外匯基金投資收益當年度所得回報率，後來改為採用平均計算法，並加入最低回報保證。

外匯基金看似難以撼動，但從調動外匯基金分紅和設立未來基金兩個例子可見，當局實際上有能力增加可用資金。

2016年度，財政儲備在外匯基金的投資收入為331億元，但當中有125億元的回報預留予房屋儲備金和未來基金，令政府實收分紅減至206億元。換言之，曾俊華的兩個儲蓄措施，「蠶食」了政府投資收入三分之一。

政府只要從資金滾存利潤裏撥出一部分，已可回應社會就教育、醫療、安老等議題提出的訴求。問題不在可不可用，而是決策者敢否如林鄭所言「大膽一些」，改變理財思維。

上文節錄自第100期《香港01》周報（2018年2月26日）《解構政府4萬億身家　「水浸政府」能為社會解涸嗎？》。

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