【政策分析】公屋「三年上樓」政策白紙黑字 何時變成蟻民的FF?
運輸及房屋局局長陳帆周一(1月22日)以房委會主席身份出席房委會例會時,表示公屋「3年上樓」的承諾,其實是「意識形態多於實務指標」,更直言「講出嚟都沮喪」,再次引起外界有關公營房屋短缺問題的討論。
事實上,「3年上樓」是在回歸初期「八萬五」政策的其中一環,更是首任特首董建華在上任就職演辭的「亮點」,他在首份施政報告中確立這項政策,兼且有既定的政策藍圖之下所訂明的目標。只不過因為其後樓市爆煲,「八萬五」政策「冇講等於唔存在」,政府亦將房屋政策重心轉移至私人市場,忽略社會對資助房屋的需要,公屋輪候時間才彈升到如今水平,漸漸偏離3年上樓的政策目標。
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董建華首份施政報告:把輪候公屋的平均時間縮短至3年
要了解「3年上樓」到底是否如陳帆所指,只是一個「意識形態」問題而非「實務指標」,就要追溯至回歸前。當時樓市熱火潮天,私樓樓價升勢又如坐火箭,而公屋供應更是不足,平均輪候時間大約在6至7年左右,直至回歸之後,董建華在1997年施政報告中如是說:「我為特區政府訂下了三個主要目標:每年興建的公營和私營房屋單位不少於8萬5千個;在10年內,全港7成的家庭可以自置居所;以及把輪候租住公屋的平均時間縮短至3年」。
眾所周知,董建華上述的政策,就是所謂的「八萬五」政策。而在「3年上樓」的政策目標之下,公屋輪候時間確實由1998年3月底的6.6年逐步縮減,2002年已達到3年的目標,到2003年更見2.1年。只是在樓市泡沫爆破之後,董建華爆出「八萬五」政策「冇講等於唔存在」的金句,有關政策亦出現了微妙變化。
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孫明揚年代曾提「封頂論」
為挽救爆煲的樓市,在2002年11月,時任房屋及規劃地政局局長孫明揚推出俗稱「孫九招」的政策,包括取消定期賣地、停建居屋、終止出售公屋(租者置其屋)計劃等措施,至於未來公屋興建由「需求主導」。當時孫明揚表示仍然維持平均輪候時間不逾3年的目標,不過他亦提出「封頂論」,亦即當公屋建屋量到了一定規模,而每年遷出戶數足以滿足公屋輪候的需求,就可以將公屋數量封頂。當時此言論引起不少爭議,而孫明揚亦匆匆收回言論,但總體而言也可以看出政府的政策取向大調整,就是打算通過逐步撤出資助房屋市場,間接「托高」樓價。
在「孫九招」實施初期,公屋平均輪候時間一直維持在2年多的水平,甚至一度跌穿過2年。當然這由於「八萬五」時期累積的龐大公屋庫存和新落成項目要逐步消化,加上房委會連續多年收緊公屋輪候資格,又推出「公屋計分制」,限制非長者單身人士獲編配公屋的數目,將部分申請人擠出隊外。結果從統計數字上,一般申請者的輪候時間確實維持在3年之內的水平,就算到曾蔭權時代仍然未見明顯惡化。
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梁特政策傾斜私人發展商
只不過「孫九招」成功托高樓價之後,置業階梯又因為長時間停建居屋而斷裂,繼續將大量市民迫向公屋輪候冊,申請數目由2005年的9.1萬宗,急升至2011年的逾15萬宗,這些問題一直積壓,終於到梁振英上任後爆發。而更致命的是,梁振英任內的房屋政策亦明顯傾向私人市場,忽略了資助房屋,例如在撥地建屋往往以確保私樓供應為先。發展局局長黃偉綸去年12月就表示,在2017至18年度,私人住宅土地可供興建約2.43萬個單位,遠超原先1.8萬的目標。
但結果所有人都知道,就是房屋政策「兩頭唔到岸」,私樓樓價非但沒有因潛在供應增加而下跌,反而愈升愈有,而梁振英提出十年興建28萬伙公營房屋的目標則不斷落後進度,現時的缺口仍多達4.3萬伙,樓價租金高企亦加劇了資助房屋的需求,現時公屋輪候冊宗數突破28萬,平均輪候時間達4.6年,嚴重偏離3年的政策目標,同時亦造成今日21萬人蝸居劏房,上樓無望的悲歌。
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公屋供不應求 證房策失敗
其實現時樓市已經是個「世紀級殘局」,一方面樓價破頂,無人知道何時才爆煲,但官員既不想也不敢讓樓市爆煲,以免自己淪為董建華「腳痛」下台的翻版;但另一方面樓價與租金遠超一般市民負擔能力,公營房屋供應又不足,目前在短期內可供開拓用以興建公屋的土地選項已相當有限。發展棕地、私人會所土地受制於既得利益者,政府不敢做;發展郊野公園破壞自然生態,必定會引起大爭議;填海要等待環評、工程、沉降等等,沒有三五七年也不可能動工建樓。
政府早就明白公營房屋供求失衡,就以現時28萬宗輪候個案,和暫時只能確保未來十年僅有23.7萬個公營房屋新單位供應來看,輪候公屋的市民恐怕在未來好一段時間內都要繼續等到「地老天荒」,陳帆將政府白紙黑字寫下的「3年上樓」政策目標說成是「意識形態」,可謂近乎「畫公仔畫出腸」地道出歷屆政府的房屋政策失敗。