【01周報】官員無視審計報告 10年問題無糾正 審計署淪為無牙虎
審計署每年兩度發表衡工量值式的報告，監察公營部門的表現及公帑運用。《香港01》記者翻查自1999年起的審計報告，發現平均每個部門受審核七次。
不少部門屢批不改，官員出席立法會帳委會聆訊僅僅重複「已作出跟進」、「會深入研究」等虛無回應，有甚者拖逾十年不糾正問題，令帳委會成員嘆謂「罵得再狠又如何？他們（受審核部門）沒有後果啊」。
上月22日，審計署公布最新一期審計報告，18年內受審核30次的教育局再次榜上有名：報告揭發知專設計學院超收四成學生，另有九成新老師屬短期合約，影響教學質素，畢業生就業率亦未能達標。教育局今次的回應，與所有部門每年的回應一樣——「同意審計署的建議」，但「同意」過後，有多少實際改善？記者隨機檢視三個常被審核的政府部門，發現不少問題及建議多年來重複出現，值得大家反思，究竟「同意」是否等於「正視」問題？
問題重複出現 無視審計建議
自1999年開始，在94個受審核的政府部門及公營機構中，食環署受審核次數位居第三（23次，下表），其「管理街市不善」問題更三度出現。審計署於2003年10月、2008年10月及2015年4月的報告中，重複指出食環署轄下街市的空置率高，斥署方未有評估街市的市場經營能力，並建議關閉部分高虧損的街市和熟食市場，惟署方置之不理，虧損金額已由2007至2008年度的1.6億元，增加至2013至14年度的2.38億元。除此，審計署先後於2008年及2015年的報告，建議食環署收回為部分街市代繳的差餉及空調成本，以改善成本效益，惟問題至今仍未解決。
社會福利署則15次受審核，在2002年3月「長者住宿服務」及2014年10月「為長者提供的長期護理服務」的報告中，曾重複出現買位院舍宿位服務質素較資助院舍低的問題，令長者不願入住。前者指「大部分長者寧願輪候35個月才入住資助宿位，也不願意接受只需輪候11個月的買位宿位」，故建議社署劃一所有津助宿位的服務水平；事隔12年，後者批「雖然『改善買位計劃』宿位已訂立較高的質素標準，但仍未能與津助或合約安老院舍看齊」，結果在中央輪候冊上，表示願意入住該計劃宿位的申請人比率，由2009年的7%減少至2014年的5%。
對於社署監管院舍的巡查次數，上述兩份報告亦指署方未達目標。社署轄下有四支督察隊，定期視察安老院舍，但2002年的報告揭發「沒有遵從社署的視察次數規定」，又批評其監察工作無效率；而2014年，審計署再次指出社署「未能經常達到其定下的巡查目標」，當中有逾七成（24間）屬高風險級別的安老院舍。
產業署多年來亦有10次受審核。在2004年3月，審計報告要求產業署所屬的財經事務及庫務局，評估政府土地用途、盡快而定期進行檢討，時任政府產業署署長關錫寧回應時承諾，「將與有關各方商議，探討是否應就預留土地進行全面檢討，以及檢討的時間表和模式。」然而，上月出爐的審計報告批評，產業署容許葵涌一個高四層的貨倉空置10年，更離譜是，當局自1990年因擬議道路工程收購該貨倉，惟經26 年仍未落實使用。另外，兩份報告均指，產業資訊系統有部分記錄遺漏和有不符之處，但多年來並無改善。
官員毋須問責 消極回應審計報告
《香港01》就有關問題向上述署方查詢。食環署沒有直接回應何以三度出現同一問題，但指已有新方案應對虧損，並會就關閉街市的建議作諮詢，惟未有實際期限。
社署亦稱已經推行系列措施以加強監管院舍、提升服務質素，但未有正面回應是否已糾正有關問題。產業署表示，「在確定該用地再沒有需要進行道路工程及取得相關撥款後，已委託建築署進行拆卸工程以提供土地作其他用途」，但未有解釋為何該貨倉至今仍然空置。
各被批部門的官僚態度，從上述的回應可見一斑，難怪有評論形容，審計署「淪為無牙老虎」。
審計署年報指出，署方會根據項目的重要性、涉及風險及裨益等，審核有關政府部門和公共機構的工作表現及帳目運用，當機構的撥款愈多，被選中機會愈高，審核的次數也愈頻密。審計署每年提交兩次報告，一直備受傳媒及立法會關注，後者設有政府帳目委員會，就報告提及的嚴重影響公眾利益事宜，邀請相關人士出席公開聆訊；帳委會事後要撰寫跟進報告，有關部門亦須於3個月內提交覆文，審計署署長則會進行周年跟進工作。
至於帳委會沒有調查的項目，審計署署長每隔半年會直接要求有關機構提交進展報告，以檢討最新發展。審計署回應《香港01》時重申，有既定機制監察審計報告內各項目的事態發展，以確保建議得到落實，從而提升公營部門的服務表現及問責性。
換言之，審計署只能「寄望」失職部門正視問題，自行改善。然而，記者翻看官員回應帳委會質詢片段，發現官員往往力數部門已就事件「全速進行研究」，又指問題牽涉多個部門故未能解決。前香港中央政策組顧問劉細良批評，現時官員態度敷衍，「殖民地政府的公務員制度很清晰，所以更重視（帳委會聆訊），因為受批評會成為工作污點，大大影響仕途。即使在公開聆訊之前，部門也會認真回應審計報告，不會像現時這樣馬虎了事。」
劉細良認為，官員態度的改變，源於權責關係的混亂。港英時期，布政司司長（回歸後改稱「政務司司長」）負責監察公務員表現，「他帶領效率促進組，幫助部門打破官僚，提升問責性」，而末代總督彭定康更要求所有公務員和政務官，必須回應立法會質詢、出席城市論壇，以向傳媒解畫、向公眾交代，並規定上訴機制的答覆期限。
劉細良批評，自2002年實行高官問責制後，「多了一班無用的廢人」，因為問責官員向行政長官負責，只要特首或中央認可官員表現甚至包庇對方，官員便毋須向市民問責，因此在立法會內，「你（議員）繼續罵，我（官員）繼續坐。」劉指香港目前仍未有真正普選，政府可通過建制派控制議會，令立法會無法真正向當局問責，公眾期望審計署做到有效問責的角色，其實不切實際。
政治環境轉變 審計署難應對
審計署無力問責，亦沒有監督政策的權力。審計署今年4月發表審視語文教育及研究常務委員會（語常會）轄下語言基金的運作報告，當中提到政府應進一步研究「普教中」的成效，不過，劉細良指「普教中」難以衡工量值來監督，因為他質疑「這是一個政治任務」。「審計署依然可以批評政策原則、檢視公帑有否用得其所，但未能對應現時政治環境的改變。」劉表示，以往公務員因應公眾需要施政，但現時更多政策卻可能是由問責官員，甚至中央指示而生，「這是審計署監督權力以外的東西。」劉指，審計制度其實無變，只是香港的政治環境卻改變了。
不少人認為審計署和廉政公署同樣「超然」，因為《基本法》第57條和第58條分別訂明，廉政公署和審計署是「獨立工作，對行政長官負責」。然而，廉署有《廉政公署條例》賦予逮捕、扣留和批准保釋等執法權力，但審計署的法律賦予僅限於審查紀錄，要求公職人員解釋、提供所需資料，除此之外並不具有任何追究責任的執法權。
帳目委員會副主席、立法會會計界議員梁繼昌表示，審計署和帳委會已恰如其分地完成工作，「已在建制內用盡方法，用嚴厲的措詞指摘部門，有權力及特權條例可傳召任何官員來接受聆訊，亦從來沒有人敢不來。」他承認有個案積壓了三至四年，「但有些問題很大，不是三至五年便能解決，例如僭建。」他認為政府重視審計署和帳委會的建議和批評，以前廉政專員湯顯明涉貪事件為例，「譴責完後他名聲盡失，公務員事務委員會有跟進，廉署內部亦有改善。」
不過梁提到，要解決審計報告提及的問題，需要調動政府部門的內部資源和人手，惟他們只負責監察，而非行政機關，沒有調動資源的權力，故難以令失職部門帶來實際後果，正如他們無力追究湯顯明，只可留待律政司等執法部門處理一樣。「我的要求是，政府應該調配更多資源，用更多時間處理帳委會的建議。」梁認為審計署和帳委會已有足夠權力，但承認即使他們罵得再狠，如果政府沒有改善決心，官員亦「沒有後果」。
正因沒有後果、官員毋須問責，審計報告年復年的批評和建議，及官員沒有建設性的回應，漸成常態。今屆政府若要展現施政新風、提升施政效率，必須打破官僚心態、正視有關問題、嚴格要求執行部門落實審計建議。
上文收錄自第89期《香港01》周報（2017年12月4日），原文標題為《誰令審計報告淪為無牙老虎？》，現題為編輯重擬。
瀏覽更多周報文章︰【01周報專頁】
敬請留意12月4日星期一出版的第88期《香港01》周報，各大書報攤及便利店有售。你亦可按此訂閱周報，閱讀更多深度報道。