兩電加價．下｜政府考慮引入競爭　電力市場有望改變嗎？

每年年尾，中電和港燈兩間電力公司都會宣布調整電費，當中十之有九都是加價。儘管社會對此總有反對聲音，認為公共事業不應只顧商業利益，甚至提倡政府開放電力市場、引入更多競爭、減輕市民負擔云云，但當局往往祭出《管制計劃協議》，對加價顯得無計可施，很多建議也就不了了之。兩電早前宣布明年大加價，再次引發外界批評當局坐視不理，環境及生態局局長謝展寰日前終於透露，正在考慮引入外地供電以增加市場競爭。這一次，電力市場的發展和規管，有望改變嗎？

需否開放電力市場？

中電和港燈在香港提供的電力服務屬於「寡頭壟斷」，各自獨佔九龍、新界、大部份離島地區，以及香港島、蒲台島、鴨脷洲、南丫島這兩大市場；並以「垂直一體式」（Vertical Integration）的模式經營，各自在指定服務區內擁有並營運整個供電鏈，包括發電、輸電、配電及零售，直接向指定區域用戶提供服務。特區政府則透過每15年續簽一次的《管制計劃協議》對兩電利潤進行適度監管，以確保它們以合理價格提供可靠電力服務，又保障兩電股東能夠賺取合理回報。立法會前議員馮檢基形容，《利潤管制協議》就如兩電勒住政府喉嚨，每每提出加價，政府都表現得無計可施。由於市場封閉，沒有其他選擇，用戶必須根據所在區域使用兩電，無論電費加幅多少都只能照單全收。

事實上，社會不是首次要求開放電力市場，而是伴隨兩電加價年年出現；對上一次比較認真的討論，當數特區政府於2015年就電力市場未來發展進行公眾諮詢，也表明長遠將會引入競爭。然而，當局在2017年與兩電續簽《管制計劃協議》時一改口風，強調開放市場或會導致供應不穩。環境及生態局局長謝展寰在今年7月1日上任後接受專訪，即使面對全球燃料價格飆升、電費早已隨之出現不少波動，但他同樣重申開放電力市場未必符合香港效益，又擔心自由投資將會導致供過於求最後仍要市民買單。事隔五個月，面對創下歷史新高的電費加幅，謝展寰本身以「尊重合約精神」作擋箭牌，又稱「若不容許加電費，或會令電力供應不穩，甚至有電力公司退出市場」，結果被批評「偏幫兩電，罔顧市民」，及後終於改口，表示正在考慮引入外地供電增加競爭，以減低電費。

一般認為，競爭有助提高資產（例如發電廠）的營運效率及引入創新意念，從而降低成本並提高運作效益，或可令電費下調。不過，從海外經驗來看，電費水平受眾多因素影響，實在難以單憑市場開放與否概括而論。以澳洲為例，當地在1980年代進行電力市場改革，把國營電力公司私有化後，的確令電費於1990年代下跌；但自2007年起實施新環保政策，零售電費又顯著上升。根據立法會秘書處資料研究組在2019年8月發布的資料摘要《選定地方開放電力市場的措施》，當中分析英國和新加坡透過不同方式引入競爭的經驗，並以「現時沒有確證顯示開放市場必然令電費下調」作結；不過，摘要結語同時也提到，「開放市場會令用戶受惠，因有更多供電商及定價計劃供他們選擇。」

如何分拆供電業務？

兜兜轉轉，如今特區政府終於願意重新考慮開放電力市場加入競爭，總算開始回應社會訴求，踏出相當重要的第一步。但從當局模凌兩可的態度來看，仍有不少問題需要釐清：開放競爭只是手段，港府實際希望達到什麼目的？若如謝展寰所言是「減低電費」，那豈不是推翻官方過去認為「市場開放程度與電費升跌沒有必然關係」的說法？如果是想為市民提供更多電力服務的選擇，當局又有否認真探究過應該怎樣重整電力市場利益結構、可以如何分拆電力供應核心業務、需否重新建構規管市場機制等等問題？

香港理工大學會計及金融學院前副教授林本利曾建議可以只保障兩電的輸電和配電資產，分階段開放發電和供電市場，透過競爭和選擇促使電費下調。香港城市大學能源與環境政策研究中心總監鍾兆偉也提出過類似建議，認為「最理想是電網公司和發電公司分拆」，分拆後其他公司可以透過電網直接輸電及配電予市民，如同收取「道路費」。

根據前述《選定地方開放電力市場的措施》，英國先後制定《1983年能源法》、《1989年電力法》、《1998年競爭法》及《2000年公用設施法》等法例，再結合發牌機制和行業守則，規管電力市場。有別於香港的「垂直一體式」經營，當地電力牌照分拆為發電、輸電、配電及供電等四種業務，而營運商可以參與一種或多種發牌業務。在發電方面，截至2018年，電力公司已由3間增加至57間；但在電價方面，由於受到國際燃料價格、使用環保燃料、氣候情況等等因素影響，在2010年至2018年年間，批發電價變動頗大，介乎每兆瓦時 33.85 英鎊（341港元）至 67.69英鎊（682 港元）不等。

不過，本身是中華電力高級顧問的立法會選委界議員陳紹雄認為，一個城市不適宜有多過一個電網，否則造成資源浪費，因為電網的前期基建投資費用龐大，由新的參與者為同一供電範圍興建另一個電網，並不合乎經濟原則。他又重申，現時兩電電網的規劃，是為配合電力供應源、運作模式、以及用戶需求而設定，若然要加入兩電以外的新公司參與供電運作，必然觸及複雜的法律及技術問題，才能確保有可靠、安全的電力供應。

怎樣重整能源結構？

香港理工大學講師應用社會科學系鄒崇銘則認為，只有進一步開放電力市場，使公眾有更多選擇，才能治本：「自己家裡裝個太陽能板，甚至可以和很多人一起發電，為何一定要讓中電和港燈發電呢？」他解釋，隨著科技日趨進步，能源種類變得更多元化、電網更分散，讓有條件的社區、甚至家庭去設計適合他們具體生活需要的能源方案。

政府於2015年就電力市場未來發展進行的公眾諮詢，一共收到86,128份意見書，其中 84 ,839份來自個人，1,289份來自團體及機構。大部分回應都支持政府應大力推動發展及使用可再生能源，當時政府回應指香港缺乏化石燃料資源，實際環境難以廣泛應用可再生能源，而可再生能源的單位發電成本較傳統發電昂貴，市民或要繳交更高昂電費。

為了對抗氣候變化，各地政府紛紛設定減碳目標，人們也開始接受較高成本的環保電力。不過，天然資源受環境影響，供應並不穩定，仍然需要傳統發電方式作支援；再者，也不是所有地區都同時具備豐富的可再生能源資源和發展條件。香港不是沒有推動再生能源發展，但坊間普遍批評力度不足、步伐緩慢，只是計劃在2035年前把可再生能源的發電燃料組合佔比由目前的1%提升到7.5%至10%。對於具體政策，例如「上網電價」計劃，當局也被詬病把審批重任交託給兩電，其發展可再生能源的決心不言而喻。