兩電加價．上｜「利潤管制」變「利潤保障」 誰替我們監察兩電？
電力公司中電和港燈明年加電費，按年加幅分別達到兩成及四成半，引起全港市民譁然，也引發關於提供回扣補貼、檢討加價機制、開放電力市場、調整能源結構等等方面的討論，但兩電無意撤回加價安排。事件告一段落，但有三大問題值得社會思考：首先，兩電是一般企業還是公共事業？應該負上什麼社會責任？其次，政府需要扮演什麼角色？應該如何在「利潤保障」和「利潤管制」之間取得平衡？最後，作為沒有其他電力選擇的公眾，在電力事業上有知情、監察和談判的權利嗎？
問題一：
兩電是一般私企還是公共事業？應該負上什麼社會責任？
是次加幅創下歷年之最，中電和港燈都解釋指，國際能源價格飆升導致成本上漲，在不違反《管制計劃協議》（《協議》）容許公司賺取8%利潤的情況下，電費難免有較大波動，而兩電已致力提供特別回扣或補貼。加價引起市民譁然，反對聲音主要有二：其一，香港經濟未見復甦，國際通脹壓力持續，加價或會掀起連鎖效應，導致中小企經營困難，並將負擔轉嫁至小市民身上；其二，兩電並非一般私營企業而是公共事業，獨享公共資源壟斷電力市場，調整電費時必須考慮社會影響，不應開大口、賺到盡。
負責監管兩電的環境及生態局局長謝展寰則擺出一副「無能為力」的樣子，表明兩電加價符合《協議》規定，當局必須「尊重合約精神」；及後受到輿論聲討，終於透露正在考慮引入外地供電以增加市場競爭，從而減低電費，惟技術問題複雜，需時進行研究。
事實上，電、水、燃氣、交通、通訊等公共基礎設施服務，一直是經濟學中「自然壟斷」的經典案例。由於前期鋪設電網等基礎建設本就所費不貲，投入服務後邊際成本又會隨用戶增加而遞減，因此，如果同一地區有多個競爭者，難免重複基建，造成資源浪費。所以，一般認為，電業不利競爭者投入，形成自然壟斷。
然而，電力攸關民生，放眼世界，各地政府不是將電力事業收歸國有，就是嚴格規管私人擁有的電力公司。因為「電力」屬於公共資源，即電力公司透過公共資源獲取私人利益，所以政府有責任提供適度規管，包括價格或利潤限制，以確服務質素和公共利益。
香港由兩間歷史悠久又實力雄厚的私營公司提供服務——中華電力有限公司和香港電燈有限公司，其中中電是亞洲規模最大的私營電力公司之一，自1901年由猶太裔慈善家艾利·嘉道理在港創辦，供應電力予九龍、新界及大部分離島地區；港燈更早於1889年投入服務，至1980年代由首富李嘉誠擁有，供電予香港島、蒲台島、鴨脷洲及南丫島。兩電以「垂直一體式」（Vertical Integration）的模式經營，各自在指定服務區內擁有並營運整個供電鏈，包括發電廠、輸電及配電網絡，並直接向指定區域用戶提供服務。
香港信奉自由經濟，沒有任何法例明確規定電力公司的權利或責任，但港英政府早已分別於1964年及1978年與中電及港燈簽訂每十年續約的《管制計劃協議》，列明電力公司的基本權責、利潤計算、電費機制等，以及政府監管電力公司和與電力有關的財務安排，從而確保電力公司以合理價格提供可靠電力服務，並保障股東就其投資賺取合理回報。也就是說，《協議》既確保又限制了電力公司的「准許利潤」；而隨着社會發展，當公民社會得以壯大、公共利益備受重視，兩電的准許回報率也持續回落——較大改變是在2008年續簽《協議》時，由維持多年的13.5%降至9.99%，並在2017年再次降至8%；而新一份《協議》的有效年期亦由10年延長至15年，至2033年底完結。
問題二：
政府需否監管？如何平衡利潤的「保障」和「管制」？
市民或會疑惑，政府為何要透過《協議》既確保又限制電力公司的「准許利潤」？
本身是中華電力高級顧問的立法會選委界議員陳紹雄向《香港01》解釋：「電力業這些上百億的基建投資若交由政府買單（國營），經營效率未必高；相反，若然讓私人公司有利潤，透過商業模式追求利潤和效率，政府坐享其成，就能達致政府贏、社會贏、公司贏。所以說，《管制計劃協議》到今天仍然行之有效！」
無可否認，兩電供電可靠度每年均維持「5條9」——99.999%的世界級水平，相等於一年之內停電少於一分鐘，傲視世界很多大城市。不過，社會對《協議》不是沒有爭議。
首先，「准許利潤」直接影響用戶繳付電費的多少，應該定於多少才算合理？淨電費由「基本電費」及「燃料調整費」組成（見上圖），前者將年度預測的標準燃料成本、營運成本及准許利潤的總和，除以預測售電量得出；後者按實報實銷機制，直接由客戶按月承擔，兩電不會得到任何利潤，而《協議》也就此設有「燃料價格調整條款賬」，以反映實際燃料成本與標準燃料成本之間的差額，並將有關差額透過燃料調整費或回扣向客戶收取或回贈。以今年頭十個月為例，由於燃料成本上漲，儘管中電和港燈的「燃料調整費」分別飆升35.2%及160%，但實際上兩電仍需從中墊支，導致「燃料價格調整條款賬」陷入負數，如今主要再基於營運成本和准許利潤而大幅調整「基本電費」。
其次，《協議》要求兩電設立的「電費穩定基金」（見下圖），能否有效善用「准許利潤」以外的盈餘減輕用戶壓力？按照《協議》，每當電力公司賺取的收入淨額多於「准許利潤」所訂定的8%，就應該將其撥入「電費穩定基金」，但只有當基金結餘上限已經滾存至年度賣電收入的5%，才需要回撥有關儲備以紓緩電費上調幅度。以是次兩電大加價為例，即使兩電已經動用部份「電費穩定基金」，但仍錄得3.9億元和2.76億元盈餘。
其三，《協議》根據兩電表現而制定的獎懲機制（見下表），是否脫離現實、需否進行檢討？根據「供電可靠性」及「恢復供電時間」準則：如全年供電可靠度低於99.9920%，將會扣減准許回報的0.015%作懲罰。今年6月元朗中電電纜橋大火，導致屯元天總共停電近13小時，即長達770分鐘，但由於機制於85分鐘封頂，因此最多只扣減0.015%利潤，而且機制只以全年表現作考量，不設單一事故罰則，被指極不合理。
其四，以固定資產平均淨值計算准許利潤，是否不合時宜？《協議》鼓勵電力公司採取更多環保措施，並把有關基建投資當作固定資產凈值，可以計入營運成本當中，由用戶攤分。新一份《協議》之所以把合約期延長至15年，就是讓兩電投資更多大型長遠減碳基建項目，以配合政府在2050 年前實現「碳中和」目標；兩電也積極發展可再生能源和綠色氫能等潔淨能源技術，以支持能源轉型，例如中電計劃逐步淘汰青山發電廠燃煤機組、建造海上液化天然氣接收站、在東南水域興建的離岸風場項目進行岩土勘測工作。不過，有輿論認為，《協議》變相造成「過度投資」，導致用戶利益受損。
民主黨前前立法會議員李華明笑稱，《協議》不過是個「利潤保證計劃」，早已為人詬病。因為香港電業發展過了起步階段，未必需要新增太多電力基建，加上本地大部分工業活動已經撤退，估計用電量不會大幅飆升，倘若繼續以固定資產計算利潤並不合理。
問題三：誰有份參與決策？誰替我們監察兩電？
到底兩電有否資產膨脹或曾作不必要投資？儘管外界意見紛紜，只有政府擁有話語權。
根據《協議》，兩電須向政府提交擴展電力供應系統的發展計劃，並且獲得行政會議批准才可執行；但對於電費調整，儘管要向政府和議會交代，但無須經過雙方同意。
陳紹雄表示，政府會透過進行年度核數檢討（Auditing Review) 來監管電力公司的營運，兩電需要鉅細無遺地列出將過去一年的財務及營運詳細資料，再將「成棟咁厚嘅文件」交給政府和獨立顧問團隊進行嚴格審計，以確保兩電所花的一分一毫都是恰當。
但公眾難免疑惑，近十多年來，兩電的固定資產增幅以數百億元計，其審批標準是什麼？電力公司未來發展計劃有諮詢過公眾嗎？對此，立法會社福界議員、新思維狄志遠認為，議會應該參與審議過程。他指出，現時政府和兩電主要以行政程序處理各類審計和檢討事宜，而立法會缺乏充足資訊，本就難以討論，更遑論開放公眾參與監察。
狄志遠慨嘆：「政府知道議員一定反對，讓你嘈完就算了，走過程序；電力公司也知道我們會反對，所以大家做場『show』出來，最重要的是公關做得好好睇睇，包裝到電力公司既賺取利益又願意分享利益，給市民一些小恩小惠。」
從一方面看，議員和公眾對兩電盈利計算、資產投資、未來發展計劃幾近無話可說，而有關資訊的透明度亦有限，因為兩電總以「資料涉及商業秘密或會損害兩電與供應商議訂價格及成交量的談判能力」為由拒絕披露，更令外界無從監察。但另一方面，由於電力等公共事業的營運複雜，《協議》內容也超出很多公眾的基本認知，市民即使來年要「捱貴電」，也仍然表現得興趣缺缺，似是願意「任人宰割」。那麼，政府除了需要代表公眾監察兩電，是否也有責任賦予公眾更多權利，以共同督促兩電符合公共利益？