基層醫健局‧ 上｜推動基層醫療發展　不能忽視「人人健康」根本

特首李家超在首份《施政報告》提出推動基層醫療的突破舉措——於2024年成立「基層醫療健康管理局」，統籌管理公私營基層醫療服務，制定標準和設立質素保證機制，推廣「一人一家庭醫生」理念，以紓公立醫院負擔。事實上，自1989年以來，香港政府已經研究基層醫療，可惜至今發展滯後，整個醫療體制仍然處於「重治療、輕預防」的困局，即使去屆政府在各區成立康健中心、站，卻被質疑使用率低、成效不彰。如今新政府有志帶來改革，須急起直追之餘，更要慎防治絲益棼。

目的在於人人健康

「基層醫療」並非新事，「基層醫管局」在回歸前亦早有雛形。在1989年，港英政府已成立基層健康服務工作小組，成員包括前任特首林鄭月娥，翌年更發表《人人健康，展望將來》報告書，倡導成立「基層健康管理局」，負責監管基層醫療服務。惟多年來計劃不了了之，縱使回歸後各屆政府陸續出台多份涉及基層醫療服務改革的報告，均未提及「基層醫管局」。取而代之的是，本港的基層醫療發展長年滯後，醫療體制「重治療、輕預防」，即使去屆政府在各區成立康健中心，卻被質疑使用率低、成效不彰。

醫護行者社區發展經理黎俊健接受《香港01》訪問時表示，樂見李家超政府推動基層醫療發展，願意成立基層醫療管理局，至少確立了基層醫療為重要的政策方向，亦有助於局方統籌和管理社區的基層醫療資源。他任職的「醫護行者」是一倡導健康公平的團體。他們於2018年在葵興成立「葵家社康匯」社區健康中心，組成一隊護士、物理治療師、藥劑師、營養學家及社工的醫療社福人員團隊，為葵青區的在職低收入家庭提供各種專職基層醫療服務，籍由「社醫共生」模式發展基層醫療，促進社會健康。

作為積極推動本港基層醫療發展的業內人士，黎俊健形容，由於本港長年缺少基層醫療系統，因而早已釀成不少「惡果」：一方面，社會一旦出現公共衛生危機，社區缺乏基層醫療服務，公營醫院不勝負荷，早前第五波新冠疫情公院頻臨「爆煲」正是最佳例子；另一方面，社會養成「有病才看診」的習慣，「市民忽視身體健康。城市病、長期病患者、癌症愈見普遍，政府和市民要投入更多的金錢和社會成本在醫療上。」

李家超政府願意成立「基層健康管理局」推動醫療改革，做法可取。但從《施政報告》公布的七項措施而言，黎俊健也不免有些擔心：首先，他認為特區政府推動基層醫療的思維，主要是為紓緩公立醫院的負擔，所以將慢性病患者推向社區，卻忽略「人人健康」的根本目的；其次，他發現發展基層醫療的方向和措施自相矛盾，例如「一人一家庭醫生」隱含「有病、有徵狀才看診」的意味，並非「以預防為重」。他續稱：「基層醫療的定義，是深入民心、走入社區，走入人的生活核心，應是關注每個人的健康。」

發展卅年「硬件」不足

基層醫療又稱「初級衞生保健」，並非「為基層百姓提供最基礎的醫療服務」，而是包含不同專業範疇的醫護人員提供的多樣化服務，包括護士、牙醫、中醫、脊醫、物理治療師、職業治療師、臨床心理學家、營養師、藥劑師、視光師及言語治療師等。他們各司其職又互相協作，採取「以人為本」的模式促進社區居民健康：第一，促進社區居民強身健體、健康生活；第二，篩查高危、盡早干預；第三，防止併發症、惡化、復發，為急性及慢性疾病患者、殘疾人士及末期病患者提供復康、支援和紓緩治療等服務。

基層醫療正是整個醫療系統的「第一層」，以預防為重，並以社區為中心，是整個系統的「守門人」，在社區倡導健康生活，同時負責把關和分流，是謂「治未病」；第二、第三層分別涉及專科服務和醫院服務，以治療為主，且以醫院為中心，可謂「治已病」。這種基層醫療系統的分層，無疑有助於緩解隨著人口老化、慢性病愈見普遍、為公營醫療系統造成的壓力；但一些醫護政策論者總是強調，這是發展結果，而非根本目的——基層醫療的真正目標是達致「人人健康」，所以不能單靠第二、第三層的系統。

特區政府不是沒有重視基層醫療。1999年哈佛大學專家小組就醫療融資提出的《香港醫護改革》（又稱《哈佛報告》）、2001年由衞生福利局提出的《你我齊參與，健康伴我行》醫護改革諮詢文件、2005年由健康與醫療發展諮詢委員會提交的《創設健康未來》諮詢文件、2008年由食物及衞生局推出的《掌握健康，掌握人生：醫療改革諮詢文件》，以及2010年發表的《香港的基層醫療發展策略文件》（見表一），均強調香港基層醫療服務的重要，惟一直缺乏「硬件」，以致多年來發展「言大於實」。

「軟件」配備也須跟上

為了補充基層醫療的「硬件」，2017年時任特首林鄭月娥在首份《施政報告》宣布，率先成立葵青地區康健中心，日後陸續擴展至各區。康健中心設有一支由護士、專職醫療人員、藥劑師、社工及營養師、藥劑師、物理治療師、職業治療師所組成的團隊，亦會優先針對地區市民的常見疾病風險提供康健服務，例如高血壓、 糖尿病、肥胖 / 過重、跌倒風險和吸煙、飲酒等健康風險因素，向市民提供強身健體、篩查高危、疾病管理的三層醫療服務。與此同時，康健中心會建立一個服務提供者網絡，將未能提供的服務，轉介至地區醫生、物理治療師、職業治療師、 視光師、營養師及中醫師，或轉介至地區的不同社福機構，以協助市民獲得醫療或社福支援，促成「醫社合作」。

經歷5年時間，截至今年10月22日，全港18區當中， 除了荃灣和元朗的地區康健中心尚未營運（醫務衛生局指前者預計於年底啟用，後者將於本月24日投入服務），其餘地區均已落實到位。可以說，基層醫療已經具備一定硬件基礎。

不過，基層醫療的「軟件」配備，仍有不足。觀乎李家超首份《施政報告》推動基層醫療的其他措施，例如「慢性疾病共同治理先導計劃」——明年起經地區康健中心識別有高血壓或糖尿病高風險的市民至私營界別，作進一步檢查並接受適當治療服務；還有「優化長者醫療券計劃」——2023年起實施為期三年的先導計劃，長者獲發的2,500元醫療券，可使用至少1,000元於預防疾病和管理健康等特定基層醫療用途後；以及地區康健中心在2023年第四季前為會員進行140,000次健康風險評估等等，這些政策重點都在於「預防」和「篩查」的服務，但較少關於「健康生活」的倡導。

病因生活環環相扣

黎俊健認為，一旦忘卻「人人健康」的核心思維，或會導致基層醫療的發展治絲益棼：「譬如，一名剛剛康復的腎石患者回到社區，很可能三個月後又復發，原因是他在生活和工作期間一直進食高鹽高糖高油的食物。如果我們只幫他治好疾病，沒有理會病因，問題依然存在。」他強調，基層醫療的核心，先在促進「個人健康」，後在預防、紓緩病患——這看似是一句無足輕重的「大道理」，若要落實到位卻是極為困難，

以康健中心為例，市民首先需要登記成為會員和接受免費健康風險評估，按結果評為低／有健康風險人士／復康治療需要的人士，經轉介約見網絡醫療服務提供者，再作進一步檢查及診斷是否患上慢性疾病，包括：糖尿病、高血壓、慢性腰背痛、退化性膝關節痛症，以此來判斷會員是否需要參加相關的慢性疾病管理計劃和健康講座及小組活動；而低健康風險人士亦會提供相應的免費健康活動，護理諮詢及教育服務。對於有復康治療需要的人士，中心亦會提供「社區復康計劃」，以幫助會員轉介至個人專職治療，又提供免費護士、藥劑師、營養師、物理治療師、職業治療師及社工健康諮詢服務。

單靠康健中心舉辦幾次健康教育講座和烹飪課程、專職醫療人員的幾個建議，其實無補於事，因為市民的病因與生活環環相扣。黎俊健指出，「就像要你不喝檸檬茶，不是一教你，就能夠做到。比如長工時、住劏房的市民，根本無時間煮食，日常以樓下的兩餸飯為伍，你要他減鹽，基本上是不可能的。」當康健中心未有把握「人人健康」的醫療方針，亦未有顧及基層市民生活上的限制和艱難，「建議」只會成為了難以實踐的「廢話」。無論是中心的使用率低，還是市民不理解基層醫療的用意，也是可以預料的事。