世衞、《頭條》風波背後 香港電台的三個問題
香港社會近年充滿政治張力，媒體屢被推上風頭浪尖，公營廣播機構香港電台尤甚，圍繞港台定位的長年爭論也再升溫。紛紛擾擾背後，矛盾相當一致：港台長年陷於政府部門與公共廣播機構的角色衝突，港台內部與其上級、社會不同持份者之間，對港台所發揮社會功能的認知差距太大，難以融和。世界各地都有公共廣播機構為普羅大眾提供多元資訊與娛樂，傳導平等包容等社會價值，港台承載着同樣的使命，但卻長年未能盡如人意，屢在社會不同力量夾擊下捲入漩渦。冰凍三尺非一時之寒，要替港台解困，有必要重新全面釐清其社會角色與定位，制訂清晰的績效指標，並相應調整甚至改革架構，使其追上時代。
有關香港電台的爭議，近期可謂一波未平一波又起，最新的一起是港台節目《The Pulse》因向世界衞生組織（WHO）助理總幹事艾爾沃德（Bruce Aylward）問及「世衞會否重新考慮台灣的會員資格」而遭非議「鼓吹台獨」；2月至3月，警務處長鄧炳強兩度去信廣播處長梁家榮，投訴港台節目《頭條新聞》嘲諷抹黑警隊於處理反修例運動及抗疫期間的工作，批評內容誤導公眾；3月初，通訊事務管理局宣布接納無綫電視提出的要求，准許本地免費電視台停播港台節目。
連串風波表面上互不相關，但細究之下卻有共通點，都離不開港台的「公營廣播」這一身份——不同陣營就此各說各話，但也殊途同歸地帶出一個不能迴避的現實，即港台的「公家」地位使其與其他媒體相比，在節目製作上多了一重明文規定的責任。
具體來說，《The Pulse》訪問世衞官員惹起非議，直接原因是提問無視了世衞會員以國家為單位這一事實，以及受訪對象職責上並非處理這一事務，更不具備就此作決定的權力。換言之，節目問錯了對象，又着意展現受訪者窘態，編採團隊是否有意挑起政治爭議，難有定論，但難脫準備不足、不夠專業之過。社會爭拗點放在相關提問隱藏的政治意涵，不同持份者或多或少按各自立場作出了判斷。若節目由私營媒體製作，換來的大概也就是受眾各自用顏色對其標籤並決定是否繼續捧場，但港台作為政府部門，卻受《約章》規範，當中列明港台的公共使命包括增加市民對「一國兩制」認識及培養市民對公民及國民身份的認同感。港台的上級、商務及經濟發展局局長邱騰華便是以此為據，表明港台必須有正確認識，不能偏差，身為港台總編輯的梁家榮更必須對此負責。
至於《頭條新聞》風波，警方指控節目嘲諷抹黑警隊，港台回應節目一直以來以嘻笑怒罵形式反映社會現象和不同看法。外界爭拗點放在警方是否試圖干預港台編採自主，但港台顧問委員會上月中討論後認為鄧炳強的投訴「初步有理據」，要求廣播處長跟進及交代。委員會同樣是依據《約章》，指出港台需要提供準確而持平的新聞報道、資訊、觀點及分析，以加強市民對社會國家及世界的認同，既要恪守編採自主原則，也要發放準確並具權威性的資訊。
伴隨着這一場場風波的是不同政治勢力之間針鋒相對，建制派批評港台散播暴力仇恨，違反持平原則，威脅削減港台撥款；泛民主派力撐港台恰當履行公營廣播機構的職責，矢言助其維護編採自主。這些角力，骨子裏反映出社會不同持份者對港台應有角色的分歧。對建制派而言，既然港台有負政府部門的角色，理應「閂水喉」懲罰；包括泛民在內的支持者則認為，港台反映了對政府不滿的真實民意，履行了公營廣播機構職責。由此延伸的爭論是，港台每年花費10億元公帑，是否物有所值？一方面，港台屢屢在坊間進行的傳媒公信力與節目質素評比中取得佳績，但另一方面，其節目整體收視絕對稱不上理想，通訊局取消免費電視台強制播放港台節目的要求，便帶出了港台這一營運困局：即使有自家電視頻道，節目內容卻極為有限，遠遠無法成為觀眾主流收看的選擇，與免費電視「分家」後，觀眾人數恐將進一步收窄。
從紛紛擾擾的爭論中剝繭抽絲，香港電台有如「四不像」，雖為政府部門，但並非官方喉舌；為大眾提供資訊娛樂，但從市場角度衡工量值卻像個大花筒；歷年來雖然確實製作了一些有質素的節目，有的甚至被奉為經典，但與其他國家或地區的公營媒體相比，整體表現難言理想。由此帶來的問題是：若以收視、收支為衡量其表現的關鍵指標，港台在殘酷的市場現實中恐怕只能結束經營；若非要貫徹政府部門職能，港台就需加強為政府作政治宣傳，發揮「官媒」本色。這兩種情況必然都非香港社會所樂見。事實上，圍繞港台何去何從的問題，香港社會多年來一直在摸索的是第三條路，即讓港台變身為像英國廣播公司（BBC）那樣既有公信與影響力，又能做到收支平衡的公營廣播機構。這個願景不應一直在拖宕之中淪為空中樓閣。要切實找到突破之路，則要先梳理清楚港台角色衝突的起源及履行公營廣播角色不足的原因。
角色矛盾源遠流長
港台自1928年成立起隸屬政府部門，之後的四十多年，港台的公共廣播理念不強，縱然政府曾在1956、1960、1970年研究把港台脫離政府體系，但結果均認為不可行。香港中文大學新聞及傳播學院導師梁麗娟長期關注香港電台發展，她接受《香港01》訪問時說：「在無綫電視未發牌之前，政府曾考慮應否擴張港台，但當時港英政府不願承擔財政包袱，故決定發牌給無綫，這反映政府當時不夠決心。」
轉捩點出現在上世紀七十年代初。1972年，何國棟（Jimmy Hawthorne）由BBC借調來港擔任廣播處長，他主張港台新聞部有採訪及編輯自主權，港台遂於1973年成立新聞部，不再由新聞處提供新聞簡報。此段期間，電台部有直播對答節目《太平山下漫步》協助聽眾了解問題，甚至請官員解答疑難，是今天烽煙節目的雛形。電視部亦製作了《獅子山下》、《鏗鏘集》等節目，既反映社會現況，亦批評政府政策。之後製作的《觀點與角度》、《針鋒相對》，邀請不同界別人士和市民出席，解釋辯論政策，然而市民在節目上大力批評時政，港台因而曾受官員、商界投訴和施壓，兩個節目分別維持一年多、兩年左右便結束。
後來有研究整理港台呈交的報告和會議記錄，指港台認同要反映市民意見，而且要敢於冒風險。這見諸於八十年代電台部的《八十年代》、電視部《城市論壇》和《頭條新聞》等節目。政府在1983年12月的文件列明，港台「不能被視作政府的宣傳機器」。可以這樣說，港台的公共廣播角色誕生於港台內部、市民的需要，亦得到港英政府接受。
在八十年代中後期，政府提出公司化香港電台，仿效BBC，名副其實履行公共廣播，脫離政府部門，惟政府和港台未能協議員工過渡安排，加上正值中英政治爭拗，公司化在1993年石沉大海。即使如此，公共廣播理念植根港台，而且在回歸後愈來愈強，與其作為政府部門的內在矛盾也愈發明顯。
泛民主派認為公共廣播應敢於批評政府、堅守編採自主、維護人權和自由，並立足於這些理念支持港台。建制陣營縱沒明言要港台成為政府「喉舌」，卻不滿港台冷待或針對他們，斥其違反持平原則。回歸之初，全國政協常委徐四民批評《頭條新聞》「陰陽怪氣」，時任特首董建華批評《頭條新聞》「低級趣味」；到反修例風波爆發，建制陣營群起攻擊港台散播暴力仇恨，不滿節目一面倒反對政府。
毋須當「喉舌」 須改革服務
政府在2006年啟動公共廣播服務檢討，2009年完成，結論是港台維持政府部門的地位，但另與港台訂立《港台約章》，訂下港台使命和公共目的，重申港台公共廣播地位（表一），往後亦稱呼港台為公共廣播機構。當時不少評論指出，確立地位無助消弭港台角色衝突，當下《頭條新聞》風波可說是爭議的延伸。
要解開這個結，終歸要釐清港台角色。港台承擔香港公共廣播任務，這個定位本身沒有問題，這個定位也不代表它必須同時承擔政府喉舌的責任。在現有政府架構裏，港台毋須、也不應做政府的傳聲筒。要發布政府信息，政府新聞處勝任有餘，港台只需跟足要求，確保節目內容持平，給予政府足夠時間解釋立場和政策，安排時段播放政府信息便可。2018年底，商經局長邱騰華曾稱港台有公眾使命，與新聞處工作不同，兩個部門沒有合併意向。
過往關於港台評價及節目質素的調查顯示，公眾普遍認同港台履行《港台約章》訂下的公共目的和使命，不少節目獲好評之餘更加奪獎。雖然如此，回顧過往審計處審計報告和比較不同地方的公共廣播機構經驗後，不難發現港台仍有缺失，大有改革空間。
一、如何提升收視增影響力？
如上所述，港台依靠多項成效指標評估服務表現，在節目方面，主要包括收視率、欣賞指數、公眾滿意度調查和投訴數字。欣賞指數的目的是改進香港電視界的整體節目質素，並希望成為收視率以外的專業指標。梁麗娟曾經參與評審工作，她解釋商界和廣告業會留意高欣賞指數的節目，認為這些節目吸引特定觀眾，比播廣告、贊助節目的收效更大。
但是，港台經常引用欣賞指數和觀眾調查，與其說是商業考量，毋寧說是因為節目收視率長期低迷，難與無綫（和已結束免費電視業務的亞視）匹敵。港台通常回應，部份節目照顧小眾，加上慣性收視，用收視率評估港台節目表現並不公平。其實，審計署在2018年發表的審計報告亦同意單以收視率作為節目表現指標並不妥當，但同時指出港台的反駁不夠說服力。收視率即使不是唯一衡量質素標準，亦是重要標準。港台部份節目即使有高欣賞指數，但認知率普遍低於平均，有些更只有一成左右，其實是浪費製作團隊的心血。
近年慣性收視現象已見鬆動，兩條商營免費電視頻道ViuTV和香港開電視也在探求策略，這些商營電視台既要爭取觀眾，又要避免虧本，面對雙重壓力。相對來說，港台免去商業壓力，已有一定優勢，既然節目能夠叫好，港台應構思如何能夠同樣叫座。
電台廣播亦不可忽視。電台收聽調查顯示，近年港台每年聽眾人數超過300萬，按頻道計算，聽眾每天平均花1.4至4小時收聽，在影像佔優的社會來說，其實不俗。當然，審計報告亦點出英文台、普通話台及針對長者的頻道收聽率下降，建議港台改善。流失聽眾是世界各地電台共同面對的挑戰，尤其是互聯網輕易吸納了小眾。審計署雖然沒有提出較為激進的方案，例如整合頻道，但港台不應排除這個選項，以調撥人手和資源到更有需要的範疇。
審計報告特別提及社區參與廣播計劃（CIBS）的認知度偏低。計劃原意推廣多元文化社會、提升公民意識，鼓勵小眾發聲，但2017年電台收聽調查結果顯示，只有21%受訪者認識CIBS，負責播放的第七台聽眾人數只為全港人口2.3%，較在港少數族裔群眾比例還要低。聽眾太少，節目不能發揮推廣之效，甚至連鼓勵小眾參與也談不上，若能在較多人收聽的第一、二台廣播，就能接觸更多聽眾，迴響相信會更廣。
二、如何建立香港形象於國際？
其實，公共廣播機構的目標觀眾不限於當地民眾，還可面向世界各地， BBC、日本放送協會（NHK）和韓國阿里郎電視台（Arirang）都是例子。這三家電視台自設英語衛星頻道，海外人民可以透過電視或互聯網觀看。
設立海外公共電視電台節目頻道能夠展現一地的軟實力。例如NHK的經營目標之一是「翻開日本多元文化、傳統和創新，給觀眾最新經濟和科技狀況，是世界走進日本和亞洲的門戶」；阿里郎電視台的經營目標之一是「擦亮韓國在國際社會的形象，透過與外地廣播企業合作，改善與外國的關係」；BBC更不用多說，早已成為英國在國際社會的代表，其五年前的《新聞的未來》報告，強調BBC國際頻道是英國「獨特資產」，提醒BBC必須不斷壯大，才能成為國家的「價值大使」和「軟實力代言人」。
也許，無綫電視早已在海外站穩陣腳，節目製作量和器材投入均較港台豐富，近年更開拓OTT平台，毋須多一個海外香港頻道。不過，無綫多推銷綜藝娛樂，放在新聞資訊上的比重較少，而且使用中文播放，缺乏英語頻道，港台可以補其不足。再者，香港是國際城市，是中西文化交匯之地，港台有條件發展海外媒體服務，在節目展示香港的風土民情、時事資訊、社會狀況，亦可透過節目揭示社會問題，好讓各方有識之士提供解決良方。既然推動香港的多元開放文化是港台使命之一，而一些港台作品享負盛名，港台何不輸出優秀節目，對外展現軟實力？
三、如何改革財政，積極開源？
要執行上述兩點，需要大筆額外資源，政府注資必不可少。當然，在社會彌漫政治矛盾的當下，向港台撥款是一個敏感議題。要說服政府、立法會和公眾增加港台資源，港台須以身作則，檢討現時資源是否用得其所。
2018年的審計報告道出港台的產出和收效不相稱，除了上文提及的低收視率、收聽率，還有教育電視製作成本高但產出低，2017/18年度每小時製作成本達158萬元，是2008/09年度的一倍有多。這個金額可說高得不合理，港台電視節目外判計劃的每小時製作費粗略估算為40萬至80萬元，只是教育電視同等時段的四分之一至一半。
另一邊廂，教育電視節目觀眾量持續下降，每家幼稚園及中學每班平均收看節目量維持在單位數，每天在電視台播放的時間逐漸縮至一小時，來年度的撥款預算更歸零（表二），港台與教育局計劃另商合作方法。明知觀眾數目不斷流失，若港台在數年前決心把教育電視轉型，上億的公帑就可投放在其他部門，或者製作更多節目，帶來更大禆益。
節流以外，港台更需開源。一般人認為港台資源百分百來自政府，其實港台是有收入的，2017/18年度便有2,070萬元，惟與全年開支10億元相比微不足道。港台不但有人才，更有版權這個寶貴資源，可惜都沒有好好利用，就節目內容發出使用許可（或稱內容授權，content licensing）的收入僅為230萬元。在港台顧問委員會會議上，有成員便曾建議這方面有助港台探討開源，推廣優秀節目，管理層回應會考慮委員會的意見，並會適時跟進。
外地同業經驗亦有助港台思考如何開源。台灣的公共廣播電視集團是當地播放公共電視的機構，其財政來源與港台相似，大部份由政府補助。2018年，台灣政府補助約10億新台幣（約2.62億港元），相當於公視支出三分之一、25億新台幣（約6.5億港元）收入的四成。
公視不時批評政府補助不足，削弱節目質素。但在爭取更多補助同時，公視積極開拓收入來源，如在該台製作的劇集帶挈下，2018年度銷貨收入佔總體收入的3.62%，這個百分比看似不多，但若撇除獲批執行政府外判製作節目的收支，公視銷貨收入佔總收入7%至8%。另外，公視亦嘗試與外地公司合作，又向線上影音平台預售播映版權，從而爭取更多資源製作重頭劇，透過劇集「省招牌」，《通靈少女》、《麻醉風暴二部曲》便是例子。
對於上述審計署的建議，港台大致同意，接下來的問題是如何落實改革，改善財政兼拓展收入，對外證明港台決心去蕪存菁。只有如此，港台一直要求的增加撥款和興建新廣播大樓才更有說服力。增加資源後，可以增加人手拍攝首播節目，善用自家頻道，減少重播。若能製作更多原創節目，有助建立觀眾對頻道的支持和忠誠，帶動港台眼中的小眾節目收視率上升，更能發揮公共廣播的影響力。
隨着本年度《財政預算案》恢復審議，港台爭議勢必繼續發酵。誠然，任港台如何強調自身的公共廣播任務，外間仍不乏聲音把港台等同「官台」、傳聲筒，港台內部左右做人難。可以肯定，類似《頭條新聞》的爭端早晚重演，徒添社會內耗。港台要真正履行其作為公營廣播的社會使命，脫離政府編制，引入董事局形式的管治體系，分散財政來源，與政府維持關係同時保持一定距離是可取的方向。
相關文章︰
新冠肺炎│港台工會斥邱騰華踐踏新聞自由 記者問題無違一中原則
新冠肺炎│港台專訪世衛問台灣會籍 邱騰華出稿嚴斥：違一中原則
上文刊登於第208期《香港01》周報（2020年4月6日）《 世衞、《頭條》風波背後 香港電台的三個問題》。
更多周報文章︰【01周報專頁】
《香港01》周報於各大書報攤、OK便利店及Vango便利店有售。你亦可按此訂閱周報，閱讀更多深度報道。