【醫療改革】「七除八扣」效用成疑 自願醫保宜預研改善方案
香港公私營醫療服務長期失衡，政府推出自願醫保，希望透過規範個人償款住院保險產品，並以稅務扣減增加誘因，鼓勵更多市民使用私營醫療服務，以減輕公營醫院壓力。可是，政府的如意算盤未必打得響，立法會上周發表的研究簡報便指出，自願醫保欠缺吸引力，把病人分流到私營醫療的效果存疑，是否能完成三年內達到150萬人參加的目標亦成疑問。
食物及衞生局在今年3月公布自願醫保的政策詳情，決定透過非立法形式，批核符合訂明最低要求的個人醫療保險計劃。自願醫保將涵蓋兩類認可產品，分別是提供基本保障的標準計劃，以及更大保障的靈活計劃，並訂出10項最低要求，如續保至100歲等，但只適用於個人住院保險。保費將按投保人的年齡變化由市場釐定。
標準計劃年均保費預計約4,800元，但部分承保公司預期，有關保費在2019年將超過5,000元。可是，相對現有個人醫保產品在2016年的年度平均保費為4,365元，標準計劃的保費水平明顯較高。自願醫保亦會提供8,000元的稅務扣減，而可申請稅務扣減的受養人數並無上限，並以自願規管模式，無強制規定承保公司為消費者提供認可產品。食衞局最近回應指，設立保障長者和慢性病患者的「高風險池」仍待社會共識，當局會在取得落實自願醫保的具體經驗後，再研究可行性。
時勢不同 年輕人會選擇？
理工大學社會政策研究中心主任鍾劍華批評，自願醫保多年來進度緩慢，變得積重難返。他提到，政府第一份鼓勵市民購買自願醫保的文件是1993年《促進健康諮詢文件》，亦即是所謂的「彩虹報告」。他說，提出自願醫保的概念後，政府理論上在1990年代已經可以展開，卻到25年後才落實。他以自己為例笑言，年輕時已聽到醫保的概念，但到五十多歲時才見到成品，而年老買醫保的保費相對貴，愈遲落實，推行的阻力也愈滾愈大。
現時自願醫保的主要目標是年輕人，但計劃對他們根本缺乏購買誘因。鍾劍華解釋，時勢已不同，時下年輕人收入少，現實生活有其他更迫切的事要處理，例如交房租、生活費和買樓等，自願醫保並不是他們的首選。他分析，推行自願醫保需要「移風易俗」，改變香港人使用醫療服務的習慣，加上市面有其他替代品，故未必吸引政府所預期的人數參加。
政府推動市民購買醫保成效不彰，另一原因是私營醫療發展未能配合，例如市民如果遇到重病時，私營醫院未必能夠處理，最後病人還是會回流至公營醫院。此外，全港目前只有12間私營醫院，提供約4,000多個床位，並未提供足夠的私營醫療服務供市民選擇。
其實，單是1994至2010年，香港已有五次醫療改革方向，包括1999年哈佛大學團隊受港府所託發布的《香港醫護改革：為何而改？為誰而改？》，亦即所謂的《哈佛報告書》。這份報告書已經預示香港未來的公共醫療開支壓力將更沉重，建議香港設立「聯合保健計劃」和「護老儲蓄」並行的社會保險制度，即強制性保險計劃及個人醫療儲備。
到了2010年政府推行醫療改革的第二階段，卻提出「醫保計劃由我抉擇」，認為設立全民強制醫保會加重市民負擔，建議改為自願醫保計劃。理大應用社會科學系講師鄒崇銘曾形容，香港醫療改革的力度和覆蓋範圍已推倒重來，逐步蛻變成「輔助醫療融資」的模式。
政府應該加強公共醫療服務，不應以自願醫療保險而將病人推到私家醫院，因利用公帑補貼「錢跟病人走」容易被醫生濫用，就像醫療券一樣，收費不透明下，任由私家醫生開價。
理大專業進修學院首席講師陳和順表示，自願醫保早在曾蔭權時代，2008年醫療改革方案諮詢時已經提出，當時更涉及500億元的資源投放，可是，直到梁振英時代仍「搞唔掂」，再到今屆林鄭政府，十年後變為津貼中產的輔助性質。他說，現時的自願醫保，相對於初始構思已經是「七除八扣」，如高風險池能減低保險公司承保老人時的風險，但在今次自願醫保計劃已不見蹤影，免稅額少亦難吸引市民購買。他指現時的自願醫保計劃是「願者上釣」，在政府承擔少的情況下，相信計劃效果不大，難達到政府一直希望市民透過醫保，分流至私營醫療服務，從而減輕公營醫療壓力的目的。
政府如意算盤未必打響
立法會秘書處資料研究組近日公布的「香港的個人醫療保險」《研究簡報》2017至2018年度第三期報告，亦質疑自願醫保的成效。報告指，雖然自願醫保有8,000元的稅務扣減，但由於是採用自願規管模式，加上未有將高風險池納入產品要求，並預計年度保費較高，可能削弱有關計劃對公眾的吸引力。報告指若要達致在三年內吸引150萬人參與的政策目標，甚具挑戰性。
除了本身吸引力不足外，即使現時的個人及團體的醫保覆蓋範圍不斷擴大，自願醫保受保人亦不見得會全數轉到私營醫療系統。報告指出，不足57%的受保人到私家醫院接受治療，反映許多受保人對在私家醫院接受護理存有疑慮，而現有個人醫保產品亦有其局限，包括支出預算欠明確、不承保投保前已有的病症、不保證續保，以及保險索償引發的爭議和投訴等。2006至2016年期間，私營醫院佔全港住院病人的出院人次比重由20%跌至18%，而私營門診護理服務佔整體門診護理服務的比重亦由71%跌至68%，顯示單靠市民買醫保，未必可明顯紓緩公營醫療系統壓力。
鄒崇銘質疑，自願醫保是否能夠達到將病人由公營分流到私營的成效。他指出，當局希望透過自願醫保把需要住院的病人局部疏導到私家醫院，但若病人屬重症患者，又會回流到公營醫院，因此醫保作用有限。與此同時，將病人分流會令私家醫療服務需求上升，私人市場擴大，某程度上也令公營醫生更易流失。
鄒崇銘在《醫學霸權與香港醫療制度》一書中負責撰寫《香港醫療融資改革五十年》一文，文中指出，香港政府曾多次探討過不同的醫療融資的可行性，就不同類型的融資模式作總體性比較，不過意義十分有限，許多時只流於意識形態之爭，所以最終還是要看具體的改革方案。鄒崇銘在文中又指，自願醫保原意是市民付出保費後，取得更多服務選擇，但這可能迫使投保人轉用私家醫院後，由於私家病床有限，一旦私家醫院無法承受需求壓力，便會將病人回流至公營醫院，已投保市民仍需與輪候公立醫院的市民爭奪資源，最後得不償失。
陳和順指出，要解決失衡問題，增加公營醫院的住院收費是最直接方法，但在政治上必然遇上阻力，市民反對聲音較大，故自願醫保是其中一個處理方法，可惜吸引力、保單透明度等各方面，令將公營醫院的病人分流到私院的效果存疑。
學者批催谷醫保 增私醫濫用誘因
理大醫療及社會科學院前副院長佘雲楚立場更為明確，反對推行自願醫保。他認為，公共醫療系統應該加強，而非將市民轉移至私家醫療服務上。「錢跟病人走」利用公帑補貼，但更容易被部分醫生即「服務提供者」濫用。他說醫療券便是一例，只有單一服務者去提供，收費並不透明，任由私家醫生開價，造成利益輸送現象。他認為政府應該提供更多公營基層醫療服務，甚至負責大多數市民的醫療需求，雖然表面上支出增加，但單一公營醫療服務最有效，長遠而言，成本最低。
自願醫保應該何去何從，還有待觀察政策確切執行後市民的購買意欲，以及推行後的實際情況。政府有必要及早推演：若自願醫保吸引力不足、市民參與度低時，是否應該修訂已擬定的內容，或者考慮可行的新方向。這是政府、保險業界、醫學界及社會之間應繼續探討的問題，斷不能以為自願醫保推出就等於解決香港醫療融資的問題。
上文節錄自第119期《香港01》周報（2018年7月9日）《「七除八扣」效用成疑 自願醫保宜預研改善方案》。