削減社福撥款．三｜社會福利之義——冷飯菜汁VS長遠投資

財政赤字之下，《財政預算案 2024/2025》將社會福利視為一般性政策般削減開支，可見特區政府對待公共福利的態度及其施政邏輯，依然踐行港英政府處理公共財政的保守主義，維持「剩餘社會福利模式」。有社會學者指出，「社會福利」應該是提高社會上所有成員幸福度的福祉，但特區政府的福利觀並非如此，而是相當狹隘地將社會保障的選擇被鎖在社會援助上，忽視了政府應有的社會責任和長遠承擔。

「削減社福撥款」專題報道之三

每逢財赤就削社福開支

香港社會福利包括「社會保障」和「社會服務」兩方面，前者的體現為公共福利金、綜合社會保障援助（綜援）、暴力及執法傷亡賠償、交通意外傷亡援助及緊急救濟，通常需要審查；後者則體現在社會各類非政府機構提供的面對不同人群的支援服務。《財政預算案 2024/2025》宣布削減社會福利1%的開支，並不觸及社會保障，而是針對社會服務。今年1月，社會福利署才根據社會保障援助物價指數的最新變動，宣布將調高多項社會保障援助金額3.3%，涉及綜援、高齡津貼、長者生活津貼和傷殘津貼。嶺南大學社會學及社會政策系助理教授、著有《未完成的香港社會保障：批判的導論》的歐陽達初指出：「剛調高了沒理由又削減，政府完全找不到理由去減少社會保障，只能向社會服務開刀。」

儘管如此，但特區政府向來對於社會保障和社會福利的施政邏輯並無二致，只要面對財政壓力，同樣會向社會保障開刀。1999年，亞洲金融風暴導致經濟衰退，企業倒閉及失業率上升，政府認為綜援金額高於部分工作的市場工資，擔心削弱工作動機，因而削減3至4人家庭綜援標準金額10%-20%；2003年，受到非典型肺炎疫情「沙士」的影響，本港經濟下行，社會福利署再次削減綜援標準金額11.1%、租金津貼15.8%、單親補助金及學生膳食津貼11.1%，學習津貼7.7%。兩次削減社會保障的結果，就是綜援家庭入不敷支，被迫節衣縮食。2004年，香港社區組織協會研究顯示，領取綜援家庭的兒童出現營養不良、完全沒有經濟能力參與學習或課外活動、社交封閉、自尊低落，甚至出現童工問題。

每次削減社會福利，皆因香港面對經濟衰退、財政危機。歐陽達初認為，這突顯香港公共財政的保守主義：「一面對財赤，政府就會很緊張，就要用盡所有辦法盡快『滅赤』。」不過，他也補充，由於香港正從「由亂到治」走向「由治及興」，為了維持穩定社會秩序，避免社會強烈反彈，所以政府不敢削減太多，相信實際形象不會太大；只是，港府仍然囿於財政保守主義之下的財政紀律，所以「就算影響不是很大，（政府）也要減」。

沿襲港英財政保守主義

特區政府的財政保守主義源於港英殖民政府的不干預政策。殖民者更關注自身短期的利益作政策制定及執行，而非殖民地的長遠發展，更加其對自身造成財政負擔，因而採取「自生自滅」的政策，抑制社會目標及價值的公共討論。歐陽達初解釋道：「只需要滿足資本家賺錢的需要，而工人穩定地工作，就完成了它社會發展的目標。」回歸後，特區政府沿襲嚴格控制社會開支的原則，寫入《基本法》第107條：「香港特別行政區政府的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應。」

「不會有永遠的經濟增長，一定有經濟衰退，所以必然出現財赤，無可避免。」歐陽達初續指，財政赤字本質可視為一個「會計算法」，錢擺放在不同的位置，財赤的數字就會有所影響，而政府常常用「高估開支，低估增長」的方式踐行財政保守主義，「對他們來說是好辦法，但在社會發展角度來說不是好事，那些錢是大眾的，那些資源是社會資源。」

歐陽達初在其著作《未完成的香港社會保障：批判的導論》中寫道：自港英政府以來，社會福利一直恪守兩個認知性概念，一是市場才是滿足經濟需要及具生產效率的機制。政府只有在市場未能發揮作用下，才能透過社會保障介入未能生產經濟價值的群體，作為社會最後的安全網。二是福利只能針對身體非「健全」人士，以免減弱工作動機及增加財政負擔。在這兩種邏輯觀下，政府只願提供社會援助予經濟條件最差，以及未能在市場上謀生的社群，社會保障的選擇被鎖在社會援助上。

社會服務彌補安全網漏洞

正因有這樣的社會福利觀，特區政府視社會福利與普通政策無異，只要面對財政壓力，就會「一視同仁」地進行削減，罔顧長此以往對弱勢群體生活造成的負面影響。

社會安全網本應包括預防、發展、補救三層功能，然而政府的角色定位偏差導致其高度依賴審查式的社會保障作為補救性措施。然而，這類保障無法處理中低收入階層的失業、年老、生病等問題，市民必須得把積蓄花光、完全跌入貧窮才能尋求政府支援；再者，申請綜援通常要進行煩瑣的審查過程，拿到津貼後還要面對標籤效應和驅趕效應；此外，政府一直倡導市民「自力更生」，冀以高就業維持市民個人生計，減少對公共福利的依賴。

因此，即使政府投入大量資源提供現金津貼，但礙於諸如此類的限制和規範，依然有很多需要援助的市民被排斥在外。相較之下，非政府非牟利組織（NGO）提供的社會服務則較為平均地包含三種安全網功能，許多服務無需審查，以「在地」的方式更靈活、更切合及更快速地回應社會不同階層的需要，彌補社會保障的空缺，二者相輔相成，缺一不可。

香港沒有社保只有低保

「香港的社會福利是『冷飯菜汁』。」歐陽達初評價道。在他看來，只要社會保障高度依賴綜援，就依然是「剩餘社會福利模式」，仍處於社會福利發展的第一階段，即政府在社會服務和福利領域基本上依靠市場、NGO和就業者個人，將政府的責任訂到最後，而市民也只能在無法自救的情況下，才能尋求政府幫助。因為香港「沒有社保，只有低保」，特區政府旨在保證公共資源「用得其所」，只會給無法自給自足的最弱勢群體提供最基本的幫助，無法達至「社會福利應該是提高社會上所有成員的幸福度的福祉」的初衷。

2015年，政府就全民退休保障公開諮詢期間，包括歐陽達初在內的60多位本地學者提出設立「全民養老金」的《學者方案》，提倡三方供款的「全民養老金」計劃：政府將現行社會保障開支注入計劃，並注入1,000億元資金；提取勞資雙方強積金供款各2.5%注入計劃；盈利超1,000萬元的大企業每年利得稅增1.9%注入計劃。《學者方案》預計現金池到2064年仍有結餘，但未被採納。重要原因在於商界在香港制定政策的過程中起到很大影響，需要商界額外供款必然遭到反對；政府若強制施行，在政治上則會面臨更多障礙；無法確保現在供款的年輕人達到退休年齡時計劃仍穩健運行，潛在的風險導致該群體一度在網絡平台砲轟該方案。因此，《學者方案》並未被接受，全民退休保障諮詢也再無下文。

全民社會保險未能確立，但以現金津貼代替健全社會保障並不具備可持續性，以長者為例：2023年全港共有157萬名65歲以上長者，佔總人口的21%，截至社署2023年3月31日數字，共有68萬餘名長者領取長者生活津貼、32萬餘名長者領取高齡津貼，因兩項津貼不能重複領取，故全港有多達六成長者生活費依賴政府現金津貼，也即政府稅收。根據政府統計處2022年發布的人口推算數字，2046年長者人口將上升至274萬人，佔總人口比例將高達36%。歐陽達初指出，即使政府現在還「頂得住」，但在未來達到人口老化最高峰時，很有可能要增加稅收或再度削減長者津貼。他解釋道，因為社會養老有三個重要支柱，分別是公共養老金、審查式的社會福利（社會保障）、私人供款（強積金），然而「政府不肯搞全民養老金，不肯搞三方供款，所以只能用稅收自己扔錢進去。」如今只靠兩條支柱支撐持續老齡化的香港，若不進行及時改革，社會未來必然面臨更大困難。

社會福利就是長遠投資

歐陽達初無奈感嘆：「There is no cheap solution.（沒有一個省錢的方法。）」他強調，如果想社會變得很好，更有保障，只能花更多錢。以今年三月屯門社區保母虐待女嬰一事舉例，「要有高素質的專業照顧服務，一定是要花錢去建立職業化服務體系」，但同時也可以創造更多就業崗位，產生經濟效益。他希望政府從投資角度出發，「把錢放到社會福利是一種投資，全民都可以受益，對社會發展有好處，這絕對不是『倒錢落海』。」

「香港是一個這麼富有的地方，我們不會缺乏資源，問題是想不想花錢投資到這一方面。」儘管目前不見曙光，但歐陽達初仍然希望政府在未來總有一天能像重啟「租務管制」一般，有意志和信心重啟社會服務、社會保障的改革諮詢，徹底改革現有制度的弊端，為香港各階層市民提供更具保障和質素的社會福利，真正提升所有成員的幸福度。