以巴「兩國方案」之外：「聖地邦聯制」會是出路嗎？

在外界盛傳美國已為以色列的加沙軍事行動設下「時限」之際，以軍的進擊愈見熱烈，如今已經打到南加沙大城汗尤尼斯（Khan Younis）的中心。當人們持續關注戰場上的人道慘況之際，12月10日晚的以色列安全內閣會議據報由於內部爭議已暫時擱置了兩個原在議程上的議題，一是應否容許約旦河西岸的巴勒斯坦人重新進入以色列工作，二是有關向巴勒斯坦自治政府（PA）送交代收稅款的問題。

這些戰爭以外的實務議題的存在，顯示出以色列人和巴勒斯坦人即使在衝突激烈的現況之中，依然有謀求局部合作的必要性。

解決以巴問題的法門，從過去大半個世紀以來也是以兩國方案為起點，採取一種由大而小、先劃好國界和人口分配再談兩國合作的方向。從今日的結果來看，不少人都認為兩國方案已然失敗。但兩個方案在國際社會上依然有着無庸爭議的政治正確性，在以巴問題上立場各異的大多數國家也依然將其掛在嘴邊，仿佛「兩國方案」的簡單口號多念幾遍就能成事一般。

近年，不少學者都在尋找兩國方案以外的以巴問題解決辦法，其中以歐盟建設為榜樣的「邦聯制」逐漸進入主流，其中一個比較具體的詳細主張就是由以、巴雙方學者提出的「聖地邦聯」（Holy Land Conferation）倡議。

兩國方案和邦聯制的主要差別在於，前者強調領土劃分和人口分配的優先性，後者則強調最少化領土劃分和人口分配對於以巴共存的實際影響，先從以巴雙方的具體合作着手。例如上述「聖地邦聯」的主張，就強調領土劃分之後的以色列和巴勒斯坦兩國有高度的政治、文化、教育、安全、法律、經濟等不同項目的整合，雙方公民在對方領土上都有幾乎完全一樣的權利，例如工作權、地方政府投票權（按：不同於國家政府投票權）、宗教自由等等，目標是要構建成今天歐盟國家的公民在其他歐盟國家所享有的待遇一般，從而最少化國界劃分所造成的影響。這樣合作都落實之後，國界如何劃只會變成一種符號。

這種提議是一種由小而大的進路，以各種政策為出發點。文首所述的西岸巴勒斯坦人進入以色列工作，以及送交稅款的問題，就是這一種進路的開端。

在10月7日之前，有高達16萬巴勒斯坦人受僱於以色列（或西岸猶太定居點），每周為西岸帶來相當於3.7億美元的收入（按：西岸和加沙的全年GDP為190億美元左右），是一個頗為可觀的數字。從以色列政府此刻也在考慮重新輸入巴勒斯坦勞工的現象看來，幾乎全民就業的以色列也非常需要這些勞動力。由此可見，以巴經濟合作絕對可造就雙贏局面。

當然，邦聯制的具體合作必須將兩國放在同等地位上對待，而不是像今日以色列政府般的予取予攜－－由於代巴勒斯坦自治政府徵收進口關稅的以色列當局在10月7日之後暫停了部份稅款的轉移，又停止了巴勒斯坦勞工的入境，西岸的巴勒斯坦政府現時連公務員的薪金也無力支付，預計很快將陷入財困。

邦聯制的建立條約，將會終止這種權力不平衡而保證兩國有穩定的經濟合作，從而以經濟上的互利來保障和平，就如二戰後以西德和法國為主的歐洲煤鋼共同體（ECSC）一般。

邦聯制有也助一石二鳥地解決兩國方案的兩個核心難題，一是遍布西岸的非法猶太定居點上的近70萬猶太人，二是700萬巴勒斯坦難民的「回歸權」（按：此人口由1948年被驅離巴勒斯坦土地的阿拉伯人及其後代所構成）。前者的困難在於，要70萬人搬回以色列的領土當中，有政治上和執行上的難度；後者的困難在於，如果700萬巴勒斯坦難民大多可以搬回他們先輩居住的以色列領土並變成以色列公民，以色列的猶太人口將有可能變成少數，使以色列的「猶太國家」地位不再。

邦聯制的巧妙之處，就是將公民和居民身份區分開來，西岸猶太居定點的猶太人可以繼續以「以色列公民」和「巴勒斯坦居民」的身份居住在西岸，並擁有以色列國家選舉和西岸地方政府選舉的投票權和參選權，而實現回歸權的部份巴勒斯坦難民則可以「巴勒斯坦公民」和「以色列居民」的身份居住在以色列，並擁有巴勒斯坦國家選舉和以色列地方政府選舉的投票權和參選權。這種做法跟今天的歐盟體制差不多。

同時，對於不少以色列猶太人而言，「巴勒斯坦難民」的定義值得質疑，畢竟全世界只有被迫遷的巴勒斯坦人的後代還可以繼承上一代的難民身份，使1948年的70多萬的難民人口到今天增長至700萬。有見及此，邦聯制也包含了一套人口交換的機制，因應留在西岸巴勒斯坦國土的猶太人口，來決定巴勒斯坦難民「回歸權」的人數，並由巴勒斯坦當局去決定回歸權的準則。而其他不能回歸的巴勒斯坦難民則由以色列以政策或金錢方式作補償。

另外，由於以巴衝突很大程度上是出於猶太人和阿拉伯人之間對於歷史、文化的不同認知，邦聯制也主張從教育和人文交流着手，推動兩個種族之間的理解和融合。例如，以巴邦聯的條約可以規定任何對雙方都重要的硬件（如歷史建築等）或軟件都必須附以希伯來文和阿拉伯文的雙語解述、學校強制性教授兩種語言以及雙方角度的不同歷史認知等等。

如果上述這些從小處着手的共存政策都得到充分落實，諸如耶路撒冷劃界或首都問題都能夠更為容易去處理。例如，耶路撒冷可以變成以巴邦聯的總部所在，正如歐盟的布魯塞爾一般；也可以將舊城區劃成國際管轄地帶，而整個耶路撤冷則劃分為東西兩半，各自作為巴勒斯坦和以色列的首都。

有了這種和平共存的可能，如今不太願意投資西岸（或加沙）的阿拉伯富國，也將會有更大誘因扶助他們的阿拉伯兄弟。從1994至1999年巴勒斯坦自治政府成立初期的樂觀時段來看，巴勒斯坦的經濟在邦聯制的和平下也同樣會有高速成長，有可能回復到當時年增長達9％的水平。

讀者可能會問，在今天以巴仇恨正烈，各方對前景一片悲觀之時，談「聖地邦聯制」是否過於理想主義？

可能是。但大家不要忘記，今天的歐盟也是生於二戰硝煙漸散之後。而且，無論是在以色列還是巴勒斯坦，樂觀而言都還有一絲理性尋求共存的政治空間。

在以色列一方，目前民望最高的總理人選是前國防部長甘茨（Benny Gantz），他一直對兩國方案採取曖昧態度，不似現任總理內塔尼亞胡（Benjamin Netanyahu）般公然反對，此前有過積極同巴勒斯坦自治政府溝通的往績，也主張過「兩國方案」需要另一種包裝，邦聯制則是一個選擇。

在巴勒斯坦一方，如果哈馬斯在加沙的硬實力真的被以軍大幅削弱，巴勒斯坦自治政府則可能有更大空間去推動溫和路線，而在自治政府領袖阿巴斯（Mahmoud Abbas）年屆88歲的關口，歐美國家、阿拉伯國家和以色列政府都有政治需要去扶助一位可能願意走溫和路線的巴勒斯坦領袖去主持自治政府－－事實上，其中一位在巴勒斯坦民調中民望最高的人物如今正身處於以色列監獄中。

人們往往是在戰爭的殘酷當中才看到和平的珍貴。但願這場加沙戰爭之後，以色列和巴勒斯坦人都會認識到和平共存才是唯一的出路，而在雙方猜忌和仇恨未減之際，聯邦制從工作權、稅務等小處着手、逐步向前的和平進程也許會比兩國方案更容易推行。